VII SA/Wa 431/25

Sygn. akt VII SA/Wa 431/25 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Wojciech Białogłowski Protokolant: referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2024 r. znak: DOR.7100.306.2024.ASM w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), decyzją z 16 grudnia 2024 r., znak: DOR.7100.306.2024.ASM, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. W. – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "L. WINB", "organ I instancji") z [...] października 2024 r., znak: [...]. Do wydania decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Decyzją z [...] listopada 2011 r., znak: [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] września 2011 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi, tj. A. A. i J. A., pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku handlowego o część usługowo-handlowo-mieszkalną, budowę budynku gospodarczo-magazynowego z instalacjami wewnętrznymi oraz przebudowę budynku usługowo-mieszkalnego, na działkach nr [...] i [...] przy Placu [...] w B. Inwestor uzyskał pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] na prowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie, znajdującym się na obszarze układu urbanistycznego miasta B. wpisanego do rejestru zabytków. Następnie decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zmieniającą ww. decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie obejmującym komunikację w budynku i elewację. Projekt budowlany został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L., który decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych. Pismem z [...] kwietnia 2013 r. inwestorzy złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta B. (dalej: "PINB Miasta B. ") wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, PINB Miasta B. decyzją z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i nadbudowanego istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem na cele usługowo-handlowo-mieszkalne, na działkach ewid. nr [...] i [...], położonych przy Placu [...] w B. , pomimo niewykonania części robót budowlanych oraz uzależnił ich użytkowanie od wykonania w budynku wyjścia z klatki schodowej na dach w postaci klap wyłazowych o wymiarze 0,8 x 0,8 m w świetle, w terminie do [...] lipca 2013 r. oraz zobowiązał inwestorów do wykonania robót budowlanych wykończeniowych polegających na: osadzeniu wewnętrznej stolarki drzwiowej, montażu przyborów i armatury sanitarnej, montażu punktów świetlnych, podłączeniu kuchenek gazowych, wykonaniu powłok malarskich i okładzin ścian oraz podłóg i posadzek, w terminie do [...] września 2013 r. Podaniem z [...] kwietnia 2019 r. współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...], G. W. i P. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając m.in. udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (dokonano rozbiórki całego obiektu, pomimo braku stosownych zgód), oraz naruszenie prawa własności poprzez realizację części robót na terenie ich działki. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] , L. WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. GINB decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania G. W., utrzymał w mocy ww. decyzję L. WINB z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]. Na skutek skargi wniesionej przez G. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/20 uchylił wskazaną wyżej decyzję GINB z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję L. WINB z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/21 oddalił skargę kasacyjną A. A. i J. A. od ww. wyroku WSA w Warszawie z 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1517/20. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 10 kwietnia 2019 r., L. WINB decyzją z [...] października 2024 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja PINB Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem na cele usługowo-handlowo-mieszkalne, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych przy Placu [...] w B., pomimo niewykonania części robót budowlanych oraz uzależnieniem ich użytkowania od wykonania w budynku, w terminie do [...] lipca 2013 r. wyjścia z klatki schodowej na dach w postaci klap wyłazowych o wymiarze 0,8 x 0,8 m w świetle, ponadto zobowiązująca inwestorów do wykonania w terminie do dnia [...] września 2013 r., robót budowlanych wykończeniowych polegających na osadzeniu wewnętrznej stolarki drzwiowej, montażu przyborów i armatury sanitarnej, montażu punktów świetlnych, podłączeniu kuchenek gazowych i wykonaniu powłok malarskich i okładzin ścian oraz podłóg i posadzek, została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, ponieważ od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. Z takim rozstrzygnięciem L. WINB z [...] października 2024 r. znak: [...] nie zgodziła się G. W. (dalej także: "Skarżąca"), wnosząc z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, od daty wydania decyzji przez PINB Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) do dnia złożenia w dniu [...] kwietnia 2019 r. wniosku przez Nią i P. S., nie upłynęło 10 lat, co sprawia, że nie doszło do przedawnienia sprawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania i przeanalizowania akt sprawy, GINB wspomnianą na wstępie decyzją z 16 grudnia 2024 r., znak: [...] utrzymał w mocy orzeczenie L. WINB z [...] października 2024 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. GINB podkreślił następnie, że w niniejszej sprawie wiążące są wyroki WSA w Warszawie z 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/20 oraz NSA z 26 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1624/21. Organ odwoławczy przypomniał, że jak ocenił NSA w ww. wyroku z 26 marca 2024 r., w przedmiotowej sprawie inwestor w trakcie wykonywania robót budowlanych odstąpił od projektu budowlanego uzgodnionego z organem ochrony konserwatorskiej i nie uzyskał zmiany pozwolenia konserwatorskiego, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie powinien wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na treść art. 59 ust. 5 Pr.bud. NSA podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się stanowisko, wedle którego, decyzja organu wydana bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając to na uwadze, GINB podzielił ocenę organu I instancji, że skoro samowolnie rozszerzony zakres robót budowlanych nie podlegał procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to decyzja PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1, 2 i 3, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i 39 ust. 1 Pr.bud. oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Według organu odwoławczego, okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemniej GINB dostrzegł jednocześnie, że w wyroku z 26 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zalecenia co do dalszego postępowania organów w niniejszej sprawie. GINB przywołał ten fragment uzasadnienia wyroku NSA, w którym wskazano na podnoszone w skardze kasacyjnej zagadnienie, jakim jest przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które obecnie uregulowane jest w art. 59h Pr.bud. NSA nadmienił, że kwestia ta powinna być przedmiotem analizy organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. NSA wskazał zarazem na potrzebę rozważenia przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadności zastosowania w sprawie art. 156 § 2 oraz 158 § 2 k.p.a. GINB przypomniał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tych względów, GINB stosując się do wskazań NSA zawartych w wyroku z 26 marca 2024 r. dokonał zbadania, czy aktualnie występują w rozpatrywanej sprawie tzw. negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej kwestii, organ odwoławczy zawrócił przede wszystkim uwagę na przepis art. 59h Pr.bud., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się tu odpowiednio. GINB dostrzegł, że cytowany przepis art. 59h Pr.bud. został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 48 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa zmieniająca Pr.bud.") i wszedł w życie w dniu 19 września 2020 r. Stosownie zaś do art. 25 tej ustawy zmieniającej Pr.bud., do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Również art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej Pr.bud. stanowi, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle zaś art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że skoro decyzja PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r., której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Pr.bud., jak i postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte jeszcze przed tą datą, na skutek wniosku z 10 kwietnia 2019 r. doręczonego organowi 12 kwietnia 2019 r., to zastosowanie będą tu miały przepisy Pr.bud. sprzed tej nowelizacji, a tym samym nie będzie miało zastosowania przedawnienie z art. 59h Pr.bud. Jednakże GINB zauważył, że art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa zmieniająca k.p.a.") wprowadził następujące brzmienie przepisu art. 156 § 2 k.p.a.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Nie uszło przy tym uwadze organu odwoławczego, że zgodnie z art. 2 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W świetle art. 3 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia. Ogłoszenie tej ustawy nastąpiło 16 sierpnia 2021 r. Jak podkreślił GINB, powyższa nowelizacja k.p.a. przewiduje zatem inną regułę przejściową niż wskazana wcześniej ustawa zmieniająca Pr.bud. Według organu odwoławczego, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej k.p.a. bez znaczenia jest data złożenia wniosku i wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nadane tą nowelizacją brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do wszystkich postępowań toczących się po jego wejściu w życie, bez względu na datę ich wszczęcia. Początek terminu przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej decyzji, a koniec następuje po upływie dziesięciu lat. Aby ww. termin został zachowany, w tym przedziale czasowym musi zostać wydana ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność badanej decyzji. Dla zachowania dziesięcioletniego terminu przedawnienia nie jest natomiast wystarczające samo wniesienie w tym przedziale czasowym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują wstrzymania biegu przedawnienia. Dodatkowo GINB wskazał, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, iż przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. termin przedawnienia ma charakter materialny, nie może być zatem przywrócony (por. NSA w wyroku z 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1268/19, LEX nr 3487217; M. Jaśkowska [w:] (M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156, pkt IV.4) GINB wskazał również, że zgodnie z art. 57 § 3a k.p.a., terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. Ustalając w oparciu o akta sprawy, że kontrolowana decyzja PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. została doręczona inwestorom w dniu [...] czerwca 2013 r., GINB uznał, że stosownie do zasady obliczania terminów zawartej w art. 57 § 3a k.p.a., końcem dziesięcioletniego terminu przedawnienia jest więc [...] czerwca 2023 r. Ze względu zatem na upływ dziesięcioletniego okresu przedawnienia określonego w art. 156 § 2 k.p.a., mimo obarczenia decyzji PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. wadą rażącego naruszenia prawa, GINB uznał za prawidłowe ograniczenie się przez organ I instancji do stwierdzenia w trybie art. 158 § 2 k.p.a. wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się G. W., wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzuciła błędną wykładnię i zastosowanie art. 156 § pkt 2 k.p.a. w związku art. 59h Pr.bud., które mają związek z obrazą przepisów art. 36a i art. 50 Pr.bud. przez inwestora i PINB Miasta B. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania zgodnie z wnioskiem zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skierowanym do L. WINB, w którym Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku położonego na działkach [...] i [...] przy Placu [...] w B. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyroku z 26 marca 2024 r. (sygn. akt II OSK 1624/21) Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną inwestora PHU "A." A. A. i J. A. złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1517/20) potwierdził, że w całym procesie inwestycyjnym zarówno inwestor, jak również organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa. NSA zalecił aby w ponownym postępowaniu L. WINB przeprowadził analizę decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, celem usunięcia zaistniałych błędów. Zdaniem Skarżącej, L. WINB oraz organ odwoławczy uznali jednak, że najprostszym załatwieniem, tej niewątpliwie skomplikowanej sprawy, jest oparcie się na przepisach formalnych, podnosząc, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej doręczenia. Jedynym co ustalono było stwierdzenie, po ponad 10 latach, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie l budynku przez inwestora została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca uważa, że zarówno organ I instancji, jak również GINB nie wzięli pod uwagę wykładni przepisów o przedawnieniu dokonanej w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku NSA. Pominięto wykładnię dokonaną przez ten Sąd, pomimo tego, że została ona zacytowana w odwołaniu Skarżącej niemal w całości, a przy tym jest ona czytelna i zrozumiała. Nowy skrócony do 5 lat okres przedawnienia wszedł w życie 19 września 2020 r., zaś decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organu odwoławczego zapadła 30 czerwca 2020 r. Według Skarżącej, o przedawnieniu nie ma zatem mowy. Skarżąca nie zgadza się z sugestią GINB, że w postępowaniu administracyjnym nie ma instytucji przedawnienia. Przedawnienie jest instytucją znaną wielu gałęziom prawa. Występuje wprawie cywilnym, karnym, i administracyjnym czy podatkowym. Jego istnienie sprawia, że z powodu określonego upływu czasu dane świadczenie, lub odpowiednio - karalność, nie mogą być egzekwowane. Jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje instytucja i przedawnienia, to razem z innymi elementami nierozerwalnie z nią połączonymi. Są to: upływ czasu, bieg okresu przedawnienia, a także przerwanie biegu przedawnienia, zawieszenie biegu przedawnienia. Nie można przyjąć, że z instytucji przedawnienia wybierany jest tylko 5 letni okres, a odrzucane są pozostałe jego składniki. W tym aspekcie Skarżąca nie zgadza się całkowicie z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu decyzji GINB. Końcowo Skarżąca zwraca uwagę na dyskusyjność nieodwracalności skutków decyzji wydanej z naruszeniem prawa, o której pisze GINB. Jej zdaniem skutki każdej decyzji można odwrócić. W przedmiotowej sprawie można przeprowadzić postępowanie administracyjne sanujące wszystkie błędy inwestora i organów nadzoru budowlanego, których przez wiele lat nie chcieli dostrzec. Według Skarżącej, można naprawić szkody wyrządzone wadliwie prowadzonym postępowaniem. Naprawienie szkody powinny wykonać organy nadzoru budowlanego oraz inwestor. Skarżąca podkreśla, że tylko skutków upływu czasu i śmierci nie można odwrócić, wszystko inne jest do naprawienia. Potrzebna jest do tego dobra wola. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2024 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2024 r., znak: [...], którą organ I instancji stwierdził, że decyzja PINB Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem na cele usługowo-handlowo-mieszkalne, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych przy Placu [...] w B., została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności z uwagi na upływ czasu od jej doręczenia. Przeprowadzając ocenę poprawności ww. decyzji organów nadzoru budowlanego należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarówno L. WINB, jak i organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie na skutek wyroków sądów administracyjnych zapadłych już uprzednio w niniejszej sprawie, w tym przede wszystkim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/21, niewątpliwie stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tych orzeczeniach, prawidłowo stwierdziły, że decyzja PINB Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa. Jak bowiem skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1517/20: "Nie może być (...) wątpliwości, że w tej sytuacji wydanie pozwolenia na użytkowanie, bez przeprowadzenia postępowania naprawczego, świadczy o rażącym naruszeniu art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego". Jak poza tym wskazał Sąd I instancji w przywołanym wyroku, i które to stanowisko podzielił NSA, również ze względu na fakt, że rozebrany w przedmiotowej sprawie budynek położony był na obszarze objętym ochroną konserwatorską (art. 3 pkt 12, art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), akceptacja w pozwoleniu na użytkowanie całkowitej rozbiórki ww. budynku powinna być oceniona jako rażąco naruszająca prawo. Nie ma wobec tego racji Skarżąca zarzucając organom nadzoru budowalnego, że dokonując raz jeszcze weryfikacji decyzji PINB Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], nie uwzględniły wykładni prawnej i wytycznych zamieszczonych w powołanych wyrokach sądów obu instancji. Mając na uwadze związanie oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnych orzeczeniach NSA i WSA w Warszawie, wynikające z dyspozycji art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jednoznacznie stwierdził (zob. str. 4 decyzji), że skoro samowolnie rozszerzony przez inwestorów zakres robót budowlanych nie podlegał procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to decyzja PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i 39 ust. 1 Pr.bud. oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Jak wyraźnie wskazał GINB, okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, organ odwoławczy podzielił zapatrywanie L. WINB, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym ww. decyzja PINB Miasta B. rażąco narusza prawo. Okoliczność ta nie jest już zatem sporna. Jednocześnie nie ma też racji Skarżąca podnosząc, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/21, stwierdził, jakoby w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć zastosowania przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak się zdaje, Skarżąca błędnie odczytała w tym kontekście rozważania NSA, który na str. 12 uzasadnienia ww. wyroku, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnił, że "Przepisowi temu (art. 59h Pr.bud. – przyp. tut. Sąd) ustawodawca nie nadał (...) charakteru retroaktywnego w związku czym nie znajduje zastosowania w postępowaniu, w którym decyzja organu o odmowie stwierdzenia nieważności zapadła 30 czerwca 2020 r., a zatem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej ww. przepis do Prawa budowlanego." Innymi słowy, NSA wskazał tu na niezasadność zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, dotyczących nieuwzględnienia przez organ (GINB) wydający decyzję z 30 czerwca 2020 r. przepisu przewidującego przedawanie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji, gdy decyzja ta (z 30 czerwca 2020 r.) zapadła jeszcze przed wejściem w życie wskazanego art. 59h Pr.bud., co nastąpiło dopiero z dniem 19 września 2020 r. Oczywistym jest bowiem, że GINB wydając ww. decyzję z 30 czerwca 2020 r. nie mógł stosować przepisu, który jeszcze wówczas nie obowiązywał. Niemniej jednak, równie oczywiste jest to, że na skutek powołanych wyroków sądów administracyjnych, decyzja GINB z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja L. WINB z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie, zostały uchylone. Wobec tego, ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym, organy zobowiązane były rozważyć wystąpienie przesłanek przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB Miasta B. , wskazanych tak w art. 59h Pr.bud., jak i w art. 156 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, na powyższy obowiązek wyraźnie wskazał tu zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/21. Sąd Naczelny kategorycznie zwrócił tam bowiem uwagę (patrz str. 12 uzasadnienia wyroku), że: "Kwestia ta powinna być natomiast przedmiotem analizy organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Rozważenia przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wymaga ponadto zasadność zastosowania w sprawie art. 156 § 2 oraz 158 § 2 k.p.a." Kierując się tak zarysowanymi wytycznymi NSA, organy orzekając ponownie w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły zaś, że bez wątpienia doszło już do upływu terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że decyzja PINB Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku, została doręczona inwestorom w dniu [...] czerwca 2013 r. Oznacza to, że od tej daty należy liczyć bieg dziesięcioletniego terminu przedawnienia, określonego w art. 156 § 2 k.p.a. Termin ten – stosownie do art. 57 § 3a k.p.a., zgodnie z którym, terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień – upłynął zatem z dniem [...] czerwca 2023 r. W rezultacie upływu wskazanego terminu, niedopuszczalne z mocy prawa stało się po tej dacie orzeczenie przez organy o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W tym miejscu należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wedle którego, dla zastosowania normy prawnej przewidzianej w przywołanym art. 156 § 2 k.p.a. nie ma już żadnego znaczenia data złożenia wniosku i wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Nadane ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) aktualne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., obowiązujące od dnia 16 sierpnia 2021 r., ma bowiem zastosowanie do wszystkich postępowań prowadzonych po wejściu w życie tej nowelizacji, bez względu na datę ich wszczęcia, a zatem również postępowań zainicjowanych jeszcze przed wejściem w życie ww. przepisu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB Miasta B. wpłynął do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2019 r.). Prawidłowość takiego stanowiska wynika wprost z treści przepisu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej k.p.a., w którym przesądzono, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jest to więc norma zobowiązująca organy do stosowania nowego prawa również do decyzji wydanych przed nowelizacją przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2529/21; z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 304/21, z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1436/22, wszystkie dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA). Już zatem tylko z powyższych względów organy zasadnie poprzestały w rozpoznawanej sprawie na stwierdzeniu, że decyzja PINB Miasta B. P z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na upływ terminu wynikającego z art. 156 § 2 k.p.a. Co więcej, organy obu instancji błędnie przyjęły nawet, że w rozpoznawanej sprawie nie mogła mieć zastosowania norma prawna przewidująca przedawnienie możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zamieszczona w art. 59h Pr.bud. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wspomniany przepis art. 59h Pr.bud. został wprowadzony nowelizacją tej ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. i wszedł w życie 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Organy orzekające w niniejszej sprawie wadliwie uznały, że przepis ten nie ma zastosowania do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej Pr.bud. Za chybione należy bowiem uznać odwołanie się w tym zakresie przez organy do przepisu przejściowego zamieszczonego w art. 25 ustawy nowelizującej Pr.bud., zgodnie z którym, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1436/22, stosowanie ww. przepisu nie zostało wyłączone przez art. 25 ustawy nowelizującej Pr.bud. z tego powodu, że zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy do spraw uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, ponieważ tryby nadzwyczajne uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nie w dotychczasowych przepisach Pr.bud. Art. 59h Pr.bud. jest przepisem dotychczas nieznanym ustawie - Prawo budowlane. NSA stwierdził, a pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własny, że nie można zatem przyjąć, jakoby sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. była sprawą "uregulowaną w ustawie - Prawo budowlane, wszczętą i niezakończoną", skoro w dacie wszczęcia postępowania, żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec tego nie można także przyjąć, aby postępowanie to dotyczyło sprawy uregulowanej w przepisach ustawy - Prawo budowlane, która powinna być kontynuowana w oparciu o przepisy dotychczasowe na podstawie intertemporalnego przepisu art. 25. Przepis ten wprost i jednoznacznie odnosi się do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, a więc m.in. do spraw o wydanie pozwolenia na użytkowanie, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takiej sprawie. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, jest uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w ustawie - Prawo budowlane. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zastosowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji dla spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie przepisów, to formułując przepisy przejściowe ustawodawca wskazałby wprost, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, nie ograniczając tego przepisu do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1". Art. 59h, choć nie został ujęty w ustawie proceduralnej, stanowi przepis szczególny względem generalnych i określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanek orzekania o nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). W art. 59h Prawa budowlanego zawarto odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego potwierdzające taki właśnie charakter omawianej regulacji i jej powiązanie z przepisami art. 156 i nast. k.p.a. (por. także wyroki NSA: z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2529/21; z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1155/22, CBOSA). W przytoczonym wyżej orzeczeniu Sąd Naczelny wyjaśnił zarazem, że aspekty celowościowe umożliwiają określenie reżimu prawnego, który powinien być stosowany do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie, że z uwagi na fakt, iż wejście w życie nowelizacji nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania nieważnościowego powoduje, że mają zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy - Prawo budowlane, w ogóle nie przewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, byłoby sprzeczne z celem oraz istotą wprowadzonej regulacji (A. Plucińska - Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, Lex/el 2021). NSA podkreślił, że na rzecz stosowania przepisu art. 59h Pr.bud. do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie zawisłych w dniu jej wejścia w życie przemawia ratio legis ustawy nowelizującej, jak również cele wynikające z przebiegu prac nad projektem zmian oraz materiałów legislacyjnych. Wynika z nich potrzeba zapewnienia stabilności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanych w przeszłości, jak również fakt, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia ta instytucja miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), a także bez względu na to czy wszczęto już bądź jeszcze nie postępowanie nieważnościowe. Trzeba również zgodzić się ze stwierdzeniem NSA, że skoro ustawodawca (w art. 59h Pr.bud.) zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na użytkowanie i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach, tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na użytkowanie pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Jest to gwarancyjna rola przepisów przejściowych formułowanych po to, aby stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej Pr.bud. ma więc w założeniu zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w ustawie - Prawo budowlane, które łączą się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na użytkowanie) lub organu (postępowanie legalizacyjne) opartą o przepisy dotychczasowe, tak aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że z uwagi na upływ czasu nie jest już dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji PINB Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.