VII SA/Wa 434/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi C. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "pr. bud."), po rozpoznaniu zażalenia C. F. (dalej: "skarżący"), na postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiające wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent ww. decyzją z [...] lipca 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o., obejmującego wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne. W dniu 7 marca 2018 r., do Prezydenta wpłynął wniosek skarżącego, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z [...] lipca 2017 r., oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], Prezydent wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją ostateczną z [...] lipca 2017 r., nr [...]. Następnie, organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o., a także postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...]. Zażalenie na postanowienie Prezydenta z [...] sierpnia 2018 r. z zachowaniem ustawowego terminu wniósł skarżący. Postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], Wojewoda zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy zażalenie skarżącego z 27 sierpnia 2018 r. zostało doręczone do organu I instancji osobiście czy za pośrednictwem poczty. Przedmiotowe postanowienie, zostało uzupełnione przez organ stopnia podstawowego w dniu [...] października 2018 r. W wyniku rozpoznania zażalenia zapadło wskazane na wstępie postanowienie organu odwoławczego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda przywołał art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Następnie wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Podniósł, że wydając postanowienie na podstawie ww. przepisu właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IIOSK 1296/2008). Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie strony, iż przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w nim pominięta, natomiast organ administracji stwierdzi, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09). Organ odwoławczy podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Prezydent -postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji, organ stopnia podstawowego słusznie podkreślił, że sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja automatycznie, nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swoich spraw w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda stwierdził, że w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie decyzji pochodzi od osoby niemającej legitymacji materialno-prawnej, koniecznym jest orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Wojewody, po analizie przesłanek wznowienia, wskazanych przez wnioskodawcę, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy podzielić stanowisko organu I instancji, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] lipca 2017 r., nr [...]. W przedmiotowej sprawie Wojewoda podniósł, że w toku postępowania wznowieniowego w sprawie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta ustalił, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Tym samym uznał, że skarżący nie posiada legitymacji do występowania o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2017 r. Pismem z 13 lutego 2019 r., skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. w całości a także oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak też naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. - polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym ich zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż nie zostały spełnione przesłanki ww. norm podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych przepisów, w szczególności w zestawieniu z materiałem zgormadzonym przez organ oraz materiałem i stanowiskiem zaoferowanym przez skarżącego winna doprowadzić organ do wniosku, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne w tym nowe dowody nieznane organowi, który wydał decyzję, jak też decyzja stanowiąca naczelne tło sprawy tj. pozwolenie na budowę budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud.- polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznania zarówno przez organ I instancji, jak też przez organ odwoławczy, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych norm prowadzi do wniosku przeciwnego co miało bardzo istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz przez organ II instancji, albowiem doprowadziło w konsekwencji do uniemożliwienia stronie uczestniczenie w postępowaniu; 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art., 107 § 3 k.p.a. - polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu - co skutkowało niedokonaniem, zarówno przez organ I instancji jak też organ odwoławczy, ustalenia stanu faktycznego dotyczącego możliwości zagospodarowania działki będącej przedmiotem spornej decyzji organu, na etapie przed wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę oraz po jej wydaniu pomimo występowania przesłanek dających w sposób oczywisty asumpt do podjęcia przez organ stosownych czynności w tym zakresie; 4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu - co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, zarówno przez organ I instancji jak też organ odwoławczy, w zakresie obowiązku uzyskania dla zamierzenia budowlanego objętego decyzją organu - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak też polegało na sporządzeniu uzasadnienia postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom oraz niepozwalający na kontrolę prawidłowości orzeczenia; 5) § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 6) art. 152 § 1 k.p.a. polegającym na nieprawidłowej wykładni omawianego przepisu, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, i jego nieprawidłowym zastosowaniu polegającym na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji - odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji, w wyniku wznowienia postępowania oraz ujawnienia okoliczności, które organ winien uwzględnić z urzędu w ramach przedmiotowej sprawy; 7) art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 - 3, art. 35 ust. 1 pr. bud. - poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni przez organ I instancji a za nim organ odwoławczy, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestor w zakresie głównym związanym z przedmiotową sprawą tj. pozwolenia na budowę budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - dopełnił ciążący na nim obowiązek złożenia dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa subsumpcja okoliczności faktycznych do obowiązujących norm prawnych wskazuje wprost na sytuację przeciwną - co ostatecznie doprowadziło do niezasadnego wydania przez organ pozwolenia na budowę, a która to kwestia pozostaje w bezpośrednim związku i wpływa na sytuację skarżącego, w tym ma znaczenie dla oceny okoliczności dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu oraz ma znaczenie w zakresie związanym z wstrzymaniem wykonania decyzji. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zarzuty skargi nie są uzasadnione. Jak stanowi art. 152 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, organy obu instancji uznały, że nie zachodzą ustawowe przesłanki dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania wznowieniowego w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta z [...] sierpnia 2018 r.) ustalono, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Stwierdzono, że sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja automatycznie, nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swoich spraw w postępowaniu administracyjnym. Tym samym, skarżący nie posiada legitymacji do występowania o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2017 r. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150 - w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Zdaniem Sądu, przedmiotowe rozstrzygnięcie organu zapadło w świetle dokonanej oceny okoliczności sprawy spełniającej ww. kryteria. Nie jest dowolne, zatem nie narusza przepisów prawa. Zarzuty skargi w żaden sposób nie mogły wpłynąć na powyższą sądową ocenę zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 3 p.p.s.a.