VII SA/Wa 438/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku D. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzje własną z [...] października 2016 r. [...],stwierdzającą nieważność decyzji [...] WINB z [...] maja 2016 r., [...], uchylającej decyzję PINB w [...] z [...] marca 2016 r. [...] i orzekającej rozbiórkę dwóch słupów betonowych oraz drewnianego zadaszenia opartego na tych słupach nad przybudówką 4 x 2,10 m (z pozostawieniem zadaszenia lukarny), od strony wschodniej, przy budynku mieszkalnym na działce nr [...]w [...]. Organ po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego wskazał, że podczas oględzin [...] sierpnia 2015 r. ustalono, m.in. że do budynku dobudowano ww. przybudówkę, z wejściem 1,20 m nad poziomem terenu i zadaszeniem 2,50 nad stropem, opartą na 2 słupach betonowych. E.A. - właścicielka oświadczyła, że przybudówka zbudował z budynkiem mieszkalnym jej dziadek D. G. w latach 60-tych ub. stulenia. (...) Podczas przekrywania dachu wymieniono 2 słupy drewniane podtrzymujące zadaszenie na betonowe. Kształt zadaszenia nie zmienił się. Na roboty te dokonano zgłoszenia. W trakcie ponownych oględzin oświadczyła, że od wybudowania budynku zadaszenie nad gankiem istniało, na początku lat 90-tych rozebrano je na skutek zniszczenia. Podczas przekrycia dachu w 2008 r. zostało odtworzone zadaszenie tarasu. Organ powiatowy zastosował art. 48 Prawo budowlane tj. wstrzymał roboty i zobowiązał do przedłożenia do [...] marca 2016 r. określonych dokumentów. W związku z niewykonaniem obowiązku, PINB w [...] decyzją z [...] marca 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1 cyt. ustawy nakazał rozbiórkę dwóch słupów betonowych oraz zadaszenia opartego na tych słupach i więźbie dachowej budynku mieszkalnego - nad przybudówką o wymiarach 4, 00 x 2,10 m od strony wschodniej. [...] WINB decyzją z [...] maja 2016 r. uchylił ww. decyzję w części nałożonego obowiązku i na postawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, orzekł rozbiórkę dwóch słupów betonowych oraz drewnianego zadaszenia pokrytego blachodachówką, opartego na tych słupach (z pozostawieniem zadaszenia lukarny). Organ podzielił stanowisko, że dokonano rozbudowy i odbudowy budynku i doprecyzował podstawę prawną wskazując na art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 4 ustawy. Dalej GINB przytoczył art. 48 ust. 1 Prawo budowlane i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że użyte w art. 48 ust. 1 sformułowanie część obiektu budowlanego należy rozumieć jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu. Jeżeli powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością użytkowania starej substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 50 oraz art. 51 ustawy, który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy. Postępowanie z art. 50 i 51 może dotyczyć również robót wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy (wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 941/15). Organy błędnie zatem uznały, że roboty nie stanowią przebudowy tylko odbudowę i rozbudowę, gdyż zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r., poz. 1422), wykonanie zadaszenia na ganku spowodowało zwiększenie kubatury budynku. Wykonane dwuspadowe zadaszenie nad stropem przybudówki, oparte na dwóch słupach betonowych nie stanowi ani nowego obiektu budowlanego ani samodzielnej technicznie i funkcjonalnie części budynku, do których mogłyby mieć zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 3 pkt 6 i 7 Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a). Rozbudowa dotyczy zatem zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu jak kubatura, powierzchna zabudowy, długość czy szerokość. Rozbudową będzie powiększenie obiektu budowlanego o taki, stanowiący charakterystyczny parametr budynku, element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) jego część. Zgodnie z § 3 pkt 24 cyt. rozporządzenia, jako kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie, a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją przy czym do kubatury brutto budynku: wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu. Za niewłaściwe uznał zatem stanowisko, że ww. definicja kubatury brutto budynku ma także zastosowanie do terminu kubatura w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Następnie powołał wyrok z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2027/12, w którym NSA wskazał, że definicje w § 3 rozporządzenia mają zastosowanie tylko do wyjaśnienia pojęć użytych w tym rozporządzeniu. Brak zatem podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w ustawie Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia. Po przedstawieniu zasad postepowania nieważnościowego i wyjaśnieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa GINB stwierdził, że decyzja z [...] maja 2016 r. rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu legalizacyjnego. Dlatego należało utrzymać w mocy decyzję z [...] października 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji [...]WINB z [...] maja 2016 r. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniósł D.G. zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w szczególności do wybiórczej analizy materiału dowodowego, w tym poczynienia ustaleń jedynie w oparciu złożone do protokołu oświadczenie w zakresie wykonania pierwotnego zadaszenia ganku już w latach 60- tych u.w., a nadto na nieodniesieniu się do zarzutu błędnego przyjęcia ustaleń, że wydanie przez organ II instancji decyzji z [...].05.2016 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; - błędne ustalenie, iż poprzez zakwalifikowanie robót jako rozbudowy lub odbudowy z powołaniem się na definicję "kubatury" w rozumieniu prawa budowlanego zawartą w cyt. wyroku, która nie jest jedyną wykładnią, organ rażąco naruszył prawo; - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż za rażące naruszenie prawa może być uznany wybór wykładni znaczenia "kubatury" w rozumieniu prawa budowlanego, co spowodowało, iż stwierdzono nieważności decyzji jedynie na podstawie przekonania o istnieniu jednej dopuszczalnej wykładni tego pojęcia; - art. 156 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń nowego stanu faktycznego, odmiennego od ustalonego przez organy I i II instancji, zgodnie z którym inwestor dokonał przebudowy budynku, w skutek czego powstała konstrukcja stanowiącą integralną część budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością użytkowania starej substancji, bez uwzględnienia całości materiału dowodowego, w tym ustaleń, że inwestor nie mógł w 2008r. przebudować zadaszenia ganku, z uwagi na brak jakiegokolwiek zadaszenia nad gankiem, a użytkowanie zadaszenia ganku nie wiąże się z koniecznością użytkowania starej substancji obiektu; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezasadnym zakwalifikowaniu robót jako przebudowy zadaszenia nie wpływającej na kubaturę, podczas gdy z materiału dowodowego wynikał budowa zadaszenia od podstaw w 2010r., a nadto na skutek przedłużenia zadaszenia zmieniono geometrię dachu przez co rozbudowano budynek poprzez wykonanie nowego dwuspadowego zadaszenia nad gankiem na nowych, murowanych kolumnach, co nie pozwalało zakwalifikować prac jako przebudowy; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 i art. 3 pkt. 6 Prawo budowlane, polegające na niezasadnym zakwalifikowaniu prac jako przebudowy, podczas gdy zadaszenie tarasu od podstaw po 2008 r. wskazywało, iż doszło do zmiany geometrii dachu pierwotnego obiektu w tym jego bryły, co uzasadniało zastosowanie art. 48 cyt. ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zatem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia w tej sprawie, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, ze zm. - dalej p.p.s.a.). W świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przypomnieć należy, że strona niezadowolona może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Skoro z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak w przypadku odwołania może zwrócić się tylko strona, to organ odwoławczy ma obowiązek dokonania ponownej oceny w postępowaniu drugoinstancyjnym, czy podmiot wnioskujący o ponowne rozpoznanie sprawy posiada interes prawny do skutecznego złożenia ww. środków zaskarżenia. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ww. środki zaskarżenia decyzji, stanowią gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze m.in. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji w jej całokształcie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy zostały wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzą od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która złożyła taki wniosek nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Nadto, dostrzec trzeba, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w niniejszej sprawie wydano w trybie art. 48 Prawa budowlanego, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy decydujące znaczenie ma art. 28 kpa. W świetle tego przepisu legitymację do wszczęcia postępowania ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przytoczona regulacja musi być zawsze interpretowana w związku z normami prawa materialnego. Tym samym istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegające na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (por. wyrok NSA z 11 maja 2005 r. II GSK 52/05, LEX nr 166076). W konsekwencji o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jej interes jako interes prawny. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organ odwoławczy nie dokonał żadnej oceny w zakresie ustalenia, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył podmiot posiadający przymiot strony, a zatem czy może skutecznie domagać się przeprowadzenia merytorycznej kontroli tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Okoliczność, że określona osoba brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie zwalniała organu odwoławczego od obowiązku zbadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Analizę taką, jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy powinien przeprowadzić w fazie postępowania rozpoznawczego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, przechodząc od razu do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Rzeczą organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem w pierwszej kolejności dokonanie ustaleń w powyższym zakresie, od wyniku których uzależnione będzie merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być – jak już wyżej wskazano - na przepisie prawa materialnego (por. - wyrok NSA z 25 maja 2005 r. OSK 1271/04 niepubl.) Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.