II SA/Kr 941/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 kwietnia 2011 r. znak: [...] jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 21.07.2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2014r., znak: [...] nakazał inwestorowi i właścicielowi obiektu M.I. wykonać rozbiórkę rozbudowanej od strony południowo-wschodniej części budynku o wymiarach 6,14 x 3,04m oraz nadbudowanej części o wymiarach 12,75 x 5,30m istniejącego budynku mieszkalnego - całość zlokalizowana na dz. nr [...] w miejscowości G. , gm. P. , wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano, iż na terenie dz. nr [...] w G. , gm. P. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, którego bryła jest w kształcie litery "T" o wymiarach w rzucie poziomym (12.75 x 5.30 + 6.14 x 3.04)m. Przedmiotowy obiekt w 2002r. został rozbudowany o część o wymiarach 6.14 x 3.04m oraz nadbudowany o części o wymiarach 12.75 x 5.30m o dodatkowe części mieszkalne całość na dz. nr [...] . Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na wykonane roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe części mieszkalne na dz. nr [...] jest i było w okresie wykonywanych robót budowlanych wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor zrealizował w/wym. roboty przy istniejącym budynku mieszkalnym w 2002r. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Przepisy w/wym. ustawy dopuszczają możliwość legalizacji takich obiektów budowlanych bądź ich części pod warunkiem spełnienia określonych wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że działka na której wykonano sporny obiekt została objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i plan ten nie wyklucza realizacji tego typu obiektów. Zatem zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego PINB nakazał inwestorowi J.I, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009r. dostarczyć w terminie 60 dni licząc dokumenty niezbędne do zalegalizowania obiektu. Inwestor spełnił w/wym. obowiązek wobec czego postanowieniem z dnia 21 lipca 2010r. na podstawie art. art. 49 ust 1 i 2 Prawa budowlanego PINB ustalił opłatę legalizacyjną (karta nr [...] ) za dokonaną samowolę budowlaną w wysokości 50 000 zł. Niemniej jednak inwestor nie uiścił w określonym 7 dniowym terminie opłaty legalizacyjnej (termin upłynął w dniu 4 sierpnia 2010r. - złożone zażalenie od wydanego postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania). Powyższe potwierdzono również na podstawie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego (notatka z dnia 31 marca 2014r.). Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zobligowany jest, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (tak wyrok NSA z 1 czerwca 2009 r. II OSK 867/08). Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.I,. wskazując, że stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony ponieważ rodzice skarżącego nie dokonali nadbudowy i rozbudowy, lecz remont generalny, a ich stanowisko zostało pominięte w sprawie. Pomieszczenie na strychu istniało i zostało jedynie podwyższone o 30-40 cm. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 22 czerwca 2015r. znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał M.I,. - właścicielowi działki nr [...] w miejscowości G. - na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, wykonać rozbiórkę rozbudowanej oraz nadbudowanej części budynku mieszkalnego znajdującego się na w/w działce, wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę poprzez: • rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz z fundamentami o wymiarach w rzucie poziomym 6,14 x 3,04m, znajdującej się od strony południowo- wschodniej przedmiotowego budynku, • rozbiórkę nadbudowanej (powyżej istniejącego stropu) konstrukcji dachu wraz ze ściankami kolankowymi w/w budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie poziomym 12,75 x 5,30m. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, iż postępowanie legalizacyjne było prowadzone wobec J.I. , lecz w toku postępowania właścicielem działki nr [...] został P. M.I. Wobec tego PINB Powiat N. postanowieniem z dnia 21 lipca 2010r. znak: [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla właściciela przedmiotowego budynku mieszkalnego M.I. na kwotę 50 000 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno wysokość opłaty legalizacyjnej jak i adresat obowiązku jej uiszczenia tj. M.I. (właściciel przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania w/w postanowienia) zostali ustaleni prawidłowo. WINB w K. wskazał, że wniesienie opłaty legalizacyjnej jest warunki koniecznym legalizacji samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją braku uiszczenia nałożonej opłaty legalizacyjnej jest wydanie przez właściwy organ decyzji o rozbiórce obiektu. W przedmiotowej sprawie M.I. nie dokonał wpłaty 50 000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej nałożonej w/w postanowieniem (karta [...] akt PINB). Dodatkowo z notatki służbowej sporządzonej przez PINB wynika, że na dzień 31 marca 2014r. w/w opłata legalizacyjne nie została w dalszym ciągu uiszczona, ani też nie została rozłożona na raty (karta [...] akt PINB). Należy zatem wskazać, iż okoliczności sprawy w w/w zakresie prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - jest w ustalonym stanie sprawy zasadna. Mając jednak na względzie, że w sentencji skarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji nie dość ściśle określił zakres nałożonego obowiązku, WINB w K. korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 kpa zreformował skarżoną decyzję w w/w zakresie. Przedmiotowa reformacja nie narusza art. 139 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego WINB podał, iż w myśl art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont jest czymś rodzajowo różnym od nadbudowy, będącej jednym z rodzajów budowy, polegającej na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Organ uznał z uwagi na powyższe, że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia z jakich powodów doszło do rozbiórki dachu na budynku, a także zauważa, że jeżeli w trakcie robót budowlanych wykonywanych w ramach remontu rzeczywiście z przyczyn technicznych zaistniała potrzeba budowy nowego dachu na budynku, obowiązkiem inwestora było wstrzymanie prac do momentu uzyskania pozwolenia na budowę w celu wykonania koniecznej nadbudowy budynku. Cechą charakterystyczną remontu wynikającą z przywołanej wyżej kwalifikacji jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd też nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2010r. sygn. VII SA/Wa 1027/10). Z akt przedmiotowej sprawy (w tym z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy przez J.I., w dniu 17.06.2009r., wynika, iż w latach 1971 - 1998 nie istniała część przedmiotowego budynku rozbudowana od strony południowo-wschodniej o wymiarach 6.14 x 3.04m. Biorąc pod uwagę powyższy fakt PINB słusznie uznał, iż wykonane w roku 2002 przez inwestora J.I. roboty budowlane nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M.I. podnosząc, że dokonane prace mieściły się w ramach prac remontowych zgodnie z informacjami uzyskanymi w urzędzie gminy w P. Obecny stan budynku nie odbiega od poprzedniego. Obecnie rozbiórka nadbudowanej konstrukcji dachu wraz ze ścianami kolankowymi wymaga rozbiórki przeważającej części domu i czyni go niezdatnym do użytkowania, co byłoby niezgodne z interesem społecznym. Legalizacja była możliwa i jego rodzice podejmowali starania dopełniając warunków umożliwiających legalizację, niestety starania o zmniejszenie opłaty legalizacyjnej lub przynajmniej rozłożenie jej na raty potraktowane zostały odmownie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie przepisów postępowania organ w szczególności naruszył art. 40 k.p.a. Zgodnie z jego postanowieniami, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1), a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że doręczenia dokonane niezgodnie z przywołanym przepisem, kwalifikowane są jako naruszenie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, zarówno postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, jak również decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki, doręczone zostały z naruszeniem art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. Organ II instancji rozpoznał natomiast odwołanie, mimo że imieniem odwołującego, wniesione zostało przez osobę działającą jako jego pełnomocnik, która nie wykazała się jednak stosownym pełnomocnictwem. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, organ I instancji jako pełnomocnika J.I,. , traktował radcę prawnego A.R. i jemu doręczał wszelką korespondencję przeznaczoną dla J.I. . Po śmierci J.I. , organ traktował radcę prawnego A.R. za pełnomocnika M.I. , dokonując doręczeń A. R. zamiast stronie. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika aby którakolwiek z w/w stron udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu A.R. . Jedyne pełnomocnictwa jakie znajdują się w aktach, to 3 identyczne kopie pełnomocnictw dla radcy prawnego A.R. , z tym jednak, że udzielone przez Z.I. (k. [...] ) oraz pełnomocnictwo od M.I. dla ojca J.I. (k. [...] ). W protokole przesłuchania (k. [...] ) M.I. znajduje się jeszcze jego oświadczenie, że "w przedmiotowej sprawie udzieli pełnomocnictwa Panu A.R. i prześle je do PINB do 17.08.2009r." , jednakże do akt żadne pełnomocnictwo nie wpłynęło. Samego w/w oświadczenia nie można też traktować jako udzielenia pełnomocnictwa, gdyż jego treść niewątpliwie wskazuje na zamiar udzielenia pełnomocnictwa w przyszłości. Same organy po dniu przesłuchania nie traktowały zresztą A.R. za pełnomocnika M.I. , a zmiana w tym zakresie nastąpiła z niewiadomych przyczyn automatycznie po śmierci J.I. . Z powyższego wynika, że wszelka korespondencja dla J.I. winna być kierowana bezpośrednio do niego. Korespondencja dla M.I. winna być kierowana w okresie od 15.04.2009r. do 15.12.2010r. na ręce jego pełnomocnika tj. ojca J.I. , a po jego śmierci, bezpośrednio do strony czyli M.I. . Ponieważ organ nie dokonywał doręczeń w powyższy sposób, w szczególności decyzji o nakazie rozbiórki, naruszył art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że z ustaleń dokonanych przez organ niewątpliwie wynika, że odnośnie robót budowlanych określanych jako nadbudowa, organ przeprowadził procedurę legalizacyjną w niewłaściwym trybie tj. w trybie art. 48 prawa budowlanego (dalej: ustawa) zamiast postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy. Art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. O ile nie budzi żadnych wątpliwości, że wykonane roboty budowlane (dotyczy to zarówno robót zakwalifikowanych jako nadbudowa, jak i rozbudowa) nie były remontem i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak odnośnie nadbudowy organ bezpodstawnie zastosował tryb z art. 48 ustawy. W myśl poglądów utrwalonych w orzecznictwie ( m.in.: wyrok wsa w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13, LEX nr 1466121; wyrok wsa w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13, LEX nr 1504859, uzasadnienie wyroku wsa w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 428/14, LEX nr 1534133), które tutejszy Sąd również prezentuje, użyte w art. 48 ust. 1 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 p.b., który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. Postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 p.b., dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. W przedmiotowym wypadku nadbudowa polegała na rozbiórce istniejącej konstrukcji dachu, wybudowaniu ścian kolankowych o wysokości ok. 1 metra, podwyższenia ścian szczytowych i położenia nowej konstrukcji dachu. W wyniku tych prac nastąpiło zwiększenie wysokości i kubatury istniejącego już wcześniej poddasza. W ich wyniku nie powstała zatem samodzielna i niezależna nowa część istniejącego obiektu budowlanego, o jakiej stanowi art. 48 ustawy. Z uwagi na powyższe, odnośnie tej części robót budowlanych, w ponownym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie naprawcze tj. w trybie art. 51 ustawy. W zakresie robót budowlanych zakwalifikowanych jako rozbudowa, wyrażenie jednoznacznej ceny co do właściwego trybu legalizacji, wymaga natomiast przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie samodzielności i niezależności rozbudowanej części budynku, oraz w zakresie możliwości jej rozebrania bez istotnego uszczerbku dla pozostałej jego części. Po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego, organ dokona oceny co do właściwego trybu legalizacji, m.in. uwzględniając powyżej przedstawione poglądy, co do użytego w art. 48 ustawy sformułowania "część obiektu budowlanego". Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. Uchylone w tym trybie postanowienie wydane zostało co najmniej przedwcześnie, a doręczone z naruszeniem art. 40 k.p.a.