VII SA/Wa 440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Pismem z dnia [...] stycznia 2008r. B. T. i M. T. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. w przedmiocie odmowy uchylenia nakazu rozbiórki budynku magazynowego przy ul. [...] w [...]. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła też J. T. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w powyższym przedmiocie. Mając na uwadze fakt wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r., postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r. zawieszono postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008r. sygn. akt VIISA/Wa 38/08 uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. Wyrok się uprawomocnił wobec oddalenia skargi kasacyjnej J. T. oraz B. i M. T. przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 5 lutego 2009r. sygn. akt IIOSK 1238/08). Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia v lutego 2008r. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., po rozpatrzeniu wniosku Państwa B. i M. T., odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] maja 2009r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...] zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt VIISA/Wa 2076/10. Mając na uwadze wskazania zawarte w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] maja 2009r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Stosownie do artykułu 10 § 1 Kpa, pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r., znak: [...] zawiadomiono strony postępowania o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008r. sygn. akt VIISA/Wa 38/08, spowodowało brak przedmiotu postępowania, w stosunku do którego można wydać w postępowaniu wznowieniowym merytoryczne rozstrzygnięcie, w konsekwencji czego GINB decyzją z dnia [...] października 2011 r. umorzył postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1kpa. B. T. i M. T. pismem z dnia [...] listopada 2011r. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. Podnieśli zarzut rei iudicatae, t.j. wskazali na wadliwość doręczenia im decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. stwierdzającej nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r., wobec czego decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r. nie stała się ostateczna. W tej sytuacji nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja z dnia [...] maja 2009r. Konkretnie - wskazali na fakt ustanowienia pełnomocników w sprawie o wznowienie postępowania, co w ich ocenie winno skutkować doręczeniem do ich rąk w myśl art. 40 § 2 k.p.a. także decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności. Równocześnie podnieśli, iż na skutek błędów organów administracyjnych znaleźli się w tragicznej sytuacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] października 2011r. Podkreślił, iż fakt wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2007r. na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] kwietnia 2008r. spowodował brak przedmiotu postępowania w stosunku do którego mogłoby być wydane w postępowaniu wznowieniowym merytoryczne rozstrzygnięcie. Powyższe spowodowało konieczność umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących niedoręczenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. pełnomocnikom skarżących. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. decyzji z dnia [...] października 2011r. zarówno przez radcę prawnego J. S. jak również adwokata M. K. Za chybiony organ uznał zarzut skarżących dotyczący obarczenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. wadą z art. 156§ 1 pkt 3 kpa. B. T. i M. T. złożyli od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Zarzucili zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania (art. 7 kpa) poprzez nie rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2. naruszenie art. 40 § 2 kpa poprzez nie doręczenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] wydanej podczas prowadzenia postępowania wznowieniowego, 3. niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do ich uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r. i poprzedzającej ją decyzję z [...] października 2011r. W uzasadnieniu przytoczyli obszerny opis procedur jakie miały miejsce po uzyskaniu pozwolenia na budowę obiektu magazynowego. Konkludując stwierdzili, iż sytuacja w której ostatecznie zobowiązani są do jego rozbiórki spowodowana jest: a. przez błędne stosowanie prawa przez organy administracyjne na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja utrzymująca w mocy pozwolenie na budowę została wydana przez organ II instancji bez pełnego przywołania podstawy prawnej). b. błędną interpretacją obowiązujących przepisów tj. przez fikcyjne przyjęcia, że obiekt wybudowany zgodnie z ostateczną decyzją zezwalająca na budowę- następnie uchyloną po 2 latach od zakończenia budowy - jest samowolą budowlana z najdalej idącymi konsekwencjami z tego stanu wynikającymi. c. opieszałym postępowaniem organów administracji państwowej w postępowaniu wznowieniowym - co w efekcie doprowadziło do sytuacji, w której ze względu na upływ czasu nie można wyeliminować z obrotu prawnego wadliwej decyzji nakazującej rozbiórkę legalnie wybudowanego obiektu. Nadto skarżący podnieśli brak ustosunkowania się przez organ do podniesionego w odwołaniu zarzutu niedoręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009r. pełnomocnikom, zgodnie z treścią art. 40 § 2 kpa. Wskazali , iż zamiast ustosunkowania się do stawianego w tym zakresie zarzutu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja z [...] października 2011r. została doręczona pełnomocnikom - a ta okoliczność nie była kwestionowana. W ocenie skarżących, w związku z nie doręczeniem pełnomocnikom stron decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. decyzja ta nie wywołała skutków prawnych - a tym samym decyzja z dnia [...] maja 2009r. pozostaje w obrocie prawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] października 2011r. wydał w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. W świetle powyższego, zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Podnieśli, iż w obrocie prawnym występują dwie ostateczne decyzje administracyjne w tym samym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko; natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie doręczenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. złożyli skarżący, nie ich pełnomocnik. Powołując się na judykaturę, organ wyraził pogląd, iż pełnomocnictwo złożone do akt innej sprawy - nie obliguje organu do dokonywania doręczeń na adres pełnomocnika. Pełnomocnictwo do sprawy dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania nie skutkuje uznaniem danej osoby za pełnomocnika w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, są to bowiem odrębne postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpatrując sprawę w świetle wyżej przywołanych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sprawy jest ocena legalności umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżących z dnia [...] lutego 2008r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. Organy rozpatrujące sprawę stanęły na stanowisku, iż postępowanie powyższe nie może zostać zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem z uwagi na jego bezprzedmiotowość będącą konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, w stosunku do której skierowany był wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżących (wniosek z dnia [...] lutego 2008r.) Powyższy pogląd w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę. Stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych został ugruntowany pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnonoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżącego podniósł przede wszystkim okoliczność, iż w jego ocenie zachodzi przesłanka rei iudicatae, gdyż w tej samej sprawie zostało już wydane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, które nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Mianowicie - wskazał na fakt uprzedniego wydania decyzji umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2008r. (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r.) co do której została stwierdzona nieważność decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. Zakwestionował prawidłowość doręczenia tej ostatniej decyzji, twierdząc, że został pominięty i decyzja została doręczona wyłącznie stronie, wbrew przepisowi art. 40 § 2 k.p.a. Jego zdaniem, w opisanej sytuacji decyzja nie stała się ostateczna. Sąd uznał powyższy argument za niezasadny i nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest procedurą odrębną od tej toczącej się w trybie zwykłego postępowania instancyjnego, jak również od postępowania o wznowienie postępowania. Przepis art. 33 § 3 Kpa przewiduje obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż terminem "akta" nazwane są akta konkretnej sprawy administracyjnej związanej z indywidualnie oznaczonym postępowaniem. Tak więc powoływanie się przez pełnomocnika na fakt złożenia pełnomocnictwa do innych akt (tu: postępowania wznowieniowego) nie świadczy o wadliwym doręczeniu decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe - w którym co wymaga podkreślenia - występowali sami skarżący, nie ustanawiając w nim pełnomocnika. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw (w tym także tych, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowania) to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do każdej z prowadzonych spraw (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009r., sygn. akt IIGSK 588/08, lex nr 516110). Stosownie bowiem do art. 33 § 3 Kpa, pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25.03.2003r., sygn. akt IISA 332/01), wyrok z dnia 24 października 2007r., sygn. akt II FSK 1217/06, wyrok NSA z dnia 11.09.2007r., sygn. akt II FSK 990/06 wyrok NSA z dnia 27.02.2007r. sygn. akt I GSK 700/06). Organ winien być jednoznacznie zawiadomiony o fakcie, iż strona jest reprezentowana przez pełnomocnika w konkretnej sprawie poprzez jego formalne ustanowienie (pełnomocnictwo musi być złożone do akt), nie można domniemywać jego istnienia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 104/07, Lex nr 375199). Wobec braku obowiązku doręczenia decyzji pełnomocnikowi nieustanowionemu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. należało uznać za chybiony. W tej sytuacji – wobec faktu, iż prawidłowo doręczona stronom decyzja stała się ostateczna – nie można mówić o naruszeniu zasady "res iudicata" (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), gdyż decyzja uprzednio rozstrzygająca tę sama sprawę została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym miejscu należy stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji (in fine) całkowicie nietrafnie organ przedstawił wywód związany z uzasadnieniem prawidłowości doręczeń dokonywanych do rąk pełnomocnika w kontrolowanym postępowaniu - co nie było kwestionowane. Do rzeczywiście stawianego zarzutu ustosunkował się natomiast dopiero w odpowiedzi na skargę, co stanowi uchybienie, jednak nie skutkujące wadliwością decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na brak wpływu na trafność zastosowanego w niej rozstrzygnięcia oraz prawidłowe wywody prawne. Należy zauważyć, iż w sprawie doszło do pewnego skomplikowania stanu prawnego (w sensie proceduralnym), co mogło również wpłynąć na zaistnienie powyższej omyłki. Wymaga zaznaczenia fakt, iż w skardze zostały w dużej mierze zawarte zarzuty odnoszące się do prawidłowości działania organów w innych aniżeli kontrolowane postępowaniach. Odniesienie się do tak szeroko pojmowanego zakresu sprawy wykracza poza kognicję Sądu rozpatrującego wyłącznie prawidłowość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011r. oraz z [...] października 2011r. Nie znajdując wad o charakterze proceduralnym, które mogłyby mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, ani naruszenia prawa materialnego mającego na to rozstrzygnięcie wpływ, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.