VII SA/Wa 444/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. w W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 marca 2006 r. do Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie firmy M. Sp. z o.o., reprezentowanej przez pełnomocnika, w sprawie budowy stalowej konstrukcji nośnika reklamowego o wysokości 8,0 m i powierzchni 8,0 x 4,0 m na żelbetowym fundamencie. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Decyzja ta została doręczona M. Sp. z o.o. w dniu 24 marca 2006 r., natomiast jej pełnomocnikowi w dniu 5 kwietnia 2006 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu zgłoszenia dot. zamiaru "montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem (dwustronne urządzenia reklamowego o wymiarach 8,0 x 4,0 m o łącznej powierzchni 64 m2)", na prefabrykowanym fundamencie żelbetowym - płyta o wymiarach 4,5 x 2,6 m zagłębiona na 0,5 m w ziemi, o łącznej wysokości 8,0 m od poziomu terenu, u zbiegu ulic [...], Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1, 2 i 4 w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn., Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), oraz art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn., Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), wniósł sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że z załączonego do wniosku projektu urządzenia reklamowego wynika, iż inwestor zamierza metodą montażu ustawić wolnostojący nośnik reklamowy zamocowany do żelbetowej płyty betonowej osadzonej na pełną głębokość 0,5 m w gruncie. W projekcie nie określono dokładnie (za wyjątkiem fundamentu żelbetowego) z jakich elementów będzie się składała konstrukcja nośna urządzenia reklamowego - słup i tablice. Ponadto z przedstawionego przez inwestora szkicu wynika, że zamierza on wybudować nośnik reklamowy w bliskiej odległości od skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], tuż za istniejącym w tym rejonie innym nośnikiem o podobnych wymiarach i wysokości, na terenie zieleni w pobliżu drzew. Lokalizacja ta może zagrozić bezpieczeństwu użytkowników drogi, dlatego zdaniem organu I instancji, należy zbadać, czy jest ona zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, warunkami technicznymi i innymi przepisami dotyczącymi sytuowania obiektów w rejonie dróg. Lokalizacja nowego nośnika reklamowego może też ograniczyć prawa innego wystawcy reklam. Prezydent [...] wskazał, że sporna reklama usytuowana jest na terenie zieleni, tuż przy koronie drzew, w obrębie ich korzeni i wpłynie na stan zachowania środowiska. Wskazana lokalizacja obejmuje tereny zalewowe [...], które stanowią część obszaru chronionego "Natura 2000". Zgodnie z art. 46b ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), jeżeli organ przed przyjęciem zgłoszenia stwierdził, że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie jest ono bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony, wydaje postanowienie o konieczności uzyskania przez zgłaszającego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowienie to wydaje się po zasięgnięciu opinii wojewody. Ponadto, organ I instancji zwrócił uwagę na znaczne wymiary i skomplikowaną konstrukcję stalową nośnika (bowiem obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania składa się z konstrukcji nośnej, którą stanowi stopa fundamentowa, słup, konstrukcja wsporcza mocująca tablicę do słupa itd. oraz z tablicy reklamowej jako płaszczyzny, na której umieszczone są grafiki reklamowe), konieczność wykonania robót ziemnych, montażu dźwigiem, na które wymagane jest opracowanie planu BIOZ. Ww. okoliczności powodują konieczność przedstawienia projektu budowlanego opracowanego przez uprawnione osoby, a nie tylko szkiców i rysunków wymaganych do zgłoszenia. W związku z powyższym, zdaniem Prezydenta [...], budowa tego rodzaju nośnika reklamowego, w warunkach tej lokalizacji, wymaga przeprowadzenia szczegółowej oceny tak ze względów technicznych, jak i przyrodniczo-środowiskowych, natomiast wykonanie ww. prac budowlanych nie jest możliwe w trybie zgłoszenia. Od ww. decyzji Nr [...] odwołanie wniosła M. Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego G. F., podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem: - art. 6 k.p.a. i 7 Konstytucji RP w zw. z art. k.p.a., poprzez wydanie decyzji przed uprawomocnieniem się decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], - art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i art. 10 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, - art. 30 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedłożone zgłoszenie ma uchybienia formalne. Do ww. zgłoszenia został załączony niekompletny projekt budowlany planowanego urządzenia reklamowego, gdyż na planie brak jest oznaczenia granic działki, zaznaczenia odległości posadowienia urządzenia reklamowego od tych granic. Ponadto wskazał, że do ww. zgłoszenia nie załączono kontekstu urbanistycznego, tj. wizualizacji projektowanej tablicy reklamowej na terenie wskazanym w zgłoszeniu. Zdaniem organu II instancji, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, niepubl.). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, bowiem przepis ten, w zakresie w którym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymagają zgłoszenia, ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących nie związanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). W omawianej sprawie, konstrukcja urządzenia reklamowego będzie wykonywana w sposób trwale związany z gruntem, w związku z czym będzie to inwestycja wymagająca uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego, zdaniem organu II instancji, realizacja obiektu budowlanego, który nie mieści się w katalogu określonym art. 29 ustawy Prawo budowlane, należy poprzedzić uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 59 ust. 1, w związku z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego G. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem: - art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaakceptowanie, że organ I instancji bezpodstawnie żądał uzupełnienia zgłoszenia, chociaż brak było podstaw fatycznych do takiego rodzaju działania, - art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji, że organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia jak również po upływie 30 dni od upływu terminu do uzupełnienia zgłoszenia stosownie do postanowienia nr [...], - art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6, - art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, przede wszystkim ze względu na trafność zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przepis ten stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z ww. przepisu wynika, że organ administracyjny może tylko w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wydać sprzeciw. Jeżeli organ administracyjny uchybi temu terminowi, tzn. wniesie sprzeciw po wymaganym 30-dniowym terminie, to oznaczać będzie, że wniesiony sprzeciw jest nieskuteczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005r. o sygn. akt VII SA/Wa 329/04, publ. LexPolonica nr 376297, Rzeczpospolita 2005/80 str. C2). Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy. W tym miejscu należy stwierdzić, że decyzja Nr [...] została wydana i doręczona M. Sp. z o.o. i jej pełnomocnikowi w terminie określonym w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu zgłoszenia wniesionego w dniu 9 marca 2006r. przez M. Sp. z o.o., Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] po raz drugi wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, a następnie organ odwoławczy decyzją [...] stycznia 2008 r. znak: [...] utrzymał ten sprzeciw w mocy. Zdaniem sądu, organy administracyjne wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zupełnie pominęły skutki prawne decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zastosować ww. przepis tylko wtedy gdy stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Podstawą prawną takiego działania organu odwoławczego jest bowiem art. 136 k.p.a. Tak więc, uprawnienie kasacyjne organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Wyjątkowy charakter orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy również wiązać ze skutkami prawnymi, jakie ono wywołuje dla późniejszego zastosowania przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, w toku postępowania administracyjnego. Bowiem zastosowanie ww. przepisu nie tylko powoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, lecz także oznacza np. brak możliwości przywrócenia terminów określonych w przepisach prawa materialnego, na podstawie których toczyło się dotychczasowe postępowanie administracyjne. Organ rozpoznający odwołanie od sprzeciwu winien przede wszystkim wziąć pod uwagę skutek prawny kasatoryjnej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. która znosi sprzeciw. Ponieważ podmiot zgłaszający zamiar wykonania robót budowlanych uzyskuje to uprawnienie po 30 dniach milczenia organu, wprost z przepisu ustawy, jedyną prawną możliwością uniemożliwienia skorzystania z tego uprawnienia - w przypadku wad formalnych lub materialnych zgłoszenia - jest wniesienie przed tym terminem sprzeciwu przez organ. Z kolei uchylenie tego sprzeciwu przez organ odwoławczy powoduje niemożność powtórnego zgłoszenia sprzeciwu wobec upływu ustawowego terminu na jego wniesienie, co powoduje możliwość wykorzystania przez inwestora swego uprawnienia. Dlatego, zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że Prezydent [...] ponownie rozpoznając zgłoszenie M. Sp. z o.o. (decyzja z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]) nie mógł skutecznie wnieść sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, ponieważ, jak wyżej wskazano, 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany jest terminem prawa materialnego, a w związku z tym nie jest w ogóle możliwe jego przywrócenie. Z tych względów, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu jako wydane z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Uchylenie przez Sąd wymienionych decyzji powodować musi umorzenie postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowej, co nie stoi na przeszkodzie podejmowaniu stosownych czynności organów nadzoru budowlanego, które posiadają kompetencje kontrolne w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym dokonywania ocen, czy pomimo niewniesienia sprzeciwu, inwestor przepisów tych nie naruszył, przez dokonanie niezgodnego z prawem, a przez to nieskutecznego prawnie, oświadczenia o zamiarze wykonania robót. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. W pkt II orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.