VII SA/Wa 448/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. F. z Kancelarii Adwokackiej w W. przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] nakładające na S. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 452 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 126 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. G. o stwierdzenie nieważności, odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nałożył na S. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 452 zł z powodu uchylania się od obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2003 r., nakazującą dokonania rozbiórki dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę dobudówki do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. o wymiarach 3,07 x 2,7 m. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1218/07 oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zdaniem organu oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu orzeczenia sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ powtórzył własną argumentację z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., iż oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi na postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r., stanowi w świetle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłankę skutkującą odmową stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...] listopada 2007 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. G. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że przybudówka została wykonana w 1994 r. oraz że grzywna w wysokości 4 452 zł jest niewspółmiernie wysoka do naruszenia prawa budowlanego, a powierzchnia tej przybudówki to 1,2 x 2 m2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy między innymi dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, a więc art.156-159, a tym że zamiast decyzji o której mowa w art. 157 § 1 i 158 wydaje się postanowienie. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., w tzw. trybie nieważnościowym, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia. Z uwagi na powyższe stanowi wyłom od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznego postanowienia z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy postanowienie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności postanowienia nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność postanowienia albo jego niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności postanowienia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samego postanowienia i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanego postanowienia, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a., i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Innymi słowy organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwym postępowaniu, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swym postanowieniu orzeka więc co do istnienia bądź nieistnienia nieważności orzeczenia, albo jego niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygnąć o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczące nałożonej grzywny w celu przymuszenia zostało zakończone ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r., którym organ ten nałożył na S. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 452 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2007 r. Postanowienia te zostały następnie poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1218/07 oddalił złożoną skargę. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 31 lipca 2008 r. W tym miejscu należy wskazać, że w przywołanej sprawie kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie obejmowała bezpośrednio ocenę legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. jak i ocenę legalności utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. kontrolę tę Sąd prowadził niezależnie od granic wniosków i zarzutów stron zawartych w złożonej skardze. Kontrola Sądu dotyczyła zatem nie tylko badania, czy występują uchybienia powodujące konieczność uchylenia zaskarżonych postanowień, takie jak: naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik spraw, czy naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jakie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale także, co w sprawie ma podstawowe znaczenie, obejmowała badanie sprawy pod kątem kwalifikowanych wad powodujących stwierdzenie nieważności postanowienia, przewidzianych w art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd ostatecznie stwierdził, że badając legalność zaskarżonego postanowienia z dnia 16 listopada 2007 r. doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa, co w konsekwencji doprowadziło, na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi jako niezasadnej. Przepis artykułu 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest to, że orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane prawomocne orzeczenie, (W. Piasecki, w Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989, s. 590). Przyznanie mocy wiążącej prawomocnemu wyrokowi sądu administracyjnemu powoduje, że nikt nie może kwestionować jego treści, w tym także sąd administracyjny. Według art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Środki stosowane przez sąd administracyjny wobec zaskarżonego do sądu postanowienia reguluje art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd administracyjny obowiązany jest zastosować odpowiedni środek w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd obowiązany jest ustalić, czy postanowienie nie zostało wydane z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, którego rodzaje enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 k.p.a. W razie zatem oddalenia skargi nikt nie może kwestionować faktu, że poddane kontroli sądu postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności. Pozbawienie mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia może nastąpić tylko przez właściwy tryb zaskarżenia. W razie zatem, gdy Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, zawarta w wyroku ocena co do braku podstaw stwierdzenia nieważności jest wiążąca dla sądu administracyjnego, jak i innych organów państwowych. Nie dotyczy to przypadków, gdy sąd administracyjny odmówił kontroli zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia. Moc wiążąca prawomocnego wyroku wyznaczona jest powagą rzeczy osądzonej. Według art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W wyroku z 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 152/07, LEX nr 468722) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: ,,moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ppsa oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana". W sprawie jest bezsporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1218/07 oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Ta ocena Sądu wiąże organ nadzoru. Oznacza to, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na niezgodność postanowienia z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności postanowienia, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności postanowienia rozpoznawanego już wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tego postanowienia z prawem) jest w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Reasumując, należy stwierdzić, że wobec oceny legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1218/07 uzasadnione jest stanowisko organu nadzoru odmawiające stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na powołaną wyżej treść art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpatrując każdą sprawę z urzędu bada, czy zaistniały przesłanki nieważności postanowienia. Oddalenie skargi dowodzi, że Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym bardziej, że nie jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ nadzoru ma zamkniętą drogę do samodzielnej oceny, czy postanowienie będące przedmiotem nowo wszczętego postępowania nadzwyczajnego, które było wcześniej przedmiotem kontroli sądu, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, jest czy nie jest dotknięte wadą, o której mowa w przepisie wyżej wskazanym. Organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do ponownego dokonywania samodzielnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego w sytuacji, gdy kwestionowane postanowienia były poddane wcześniejszej kontroli sądu. Wskazać także należy, że kwestionowane postanowienia nadzorcze zostały uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Wyjaśniono zarówno treść przepisów zastosowanych w podstawach prawnych, tj. art. 153 i art. 170 p.p.s.a., jak i powody, które wykluczają możliwość rozstrzygnięcia sprawy w kierunku zgodnym z oczekiwaniami skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.