VII SA/Wa 449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2003 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2003 r., znak [...] nakazującą S. G. rozbiórkę dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę dobudówki do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. o wymiarach 3,07 x 2,7 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. G. o stwierdzenie nieważności, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 148/04 oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Zdaniem organu oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu orzeczenia sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ powtórzył własną argumentację z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., iż oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., stanowi w świetle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłankę skutkującą odmową stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. G. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że przybudówka została wykonana w 1994 r. oraz że grzywna w wysokości 4 452 zł jest niewspółmiernie wysoka do naruszenia prawa budowlanego, a powierzchnia tej przybudówki to 1,2 x 2 m2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w tzw. trybie nieważnościowym, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a., i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Innymi słowy organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc co do istnienia bądź nieistnienia nieważności orzeczenia, albo jego niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygnąć o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczące dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę dobudówki do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2003 r., którą organ ten nakazał S. G. rozbiórkę przedmiotowej dobudówki. Decyzje te zostały następnie poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 148/04 oddalił złożoną skargę. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 22 lipca 2005 r. W tym miejscu należy wskazać, że w przywołanej sprawie kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie obejmowała bezpośrednio ocenę legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. jak i ocenę legalności utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2003 r. Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. kontrolę tę Sąd prowadził niezależnie od granic wniosków i zarzutów stron zawartych w złożonej skardze. Kontrola Sądu dotyczyła zatem nie tylko badania, czy występują uchybienia powodujące konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, takie jak: naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik spraw, czy naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jakie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale także, co w sprawie ma podstawowe znaczenie, obejmowała badanie sprawy pod kątem kwalifikowanych wad powodujących stwierdzenie nieważności decyzji, przewidzianych w art. 156 kpa. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd ostatecznie stwierdził, że badając legalność zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa, co w konsekwencji doprowadziło, na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi jako niezasadnej. Przepis artykułu 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest to, że orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane prawomocne orzeczenie, (W. Piasecki, w Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989, s. 590). Przyznanie mocy wiążącej prawomocnemu wyrokowi sądu administracyjnemu powoduje, że nikt nie może kwestionować jego treści, w tym także sąd administracyjny. Według art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Środki stosowane przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej reguluje art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd administracyjny obowiązany jest zastosować odpowiedni środek w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd obowiązany jest ustalić, czy decyzja administracyjna nie została wydana z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, którego rodzaje enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 k.p.a. W razie zatem oddalenia skargi nikt nie może kwestionować faktu, że poddana kontroli sądu decyzja administracyjna nie jest dotknięta wadą nieważności. Pozbawienie mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia może nastąpić tylko przez właściwy tryb zaskarżenia. W razie zatem, gdy Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zawarta w wyroku ocena co do braku podstaw stwierdzenia nieważności jest wiążąca dla sądu administracyjnego, jak i innych organów państwowych. Nie dotyczy to przypadków, gdy sąd administracyjny odmówił kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia. Moc wiążąca prawomocnego wyroku wyznaczona jest powagą rzeczy osądzonej. Według art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W wyroku z 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 152/07, LEX nr 468722) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: ,,moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ppsa oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana". W sprawie jest bezsporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 148/04 oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Ta ocena Sądu wiąże organ nadzoru. Oznacza to, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Reasumując, należy stwierdzić, że wobec oceny legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 148/04 uzasadnione jest stanowisko organu nadzoru odmawiające stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na powołaną wyżej treść art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpatrując każdą sprawę z urzędu bada, czy zaistniały przesłanki nieważności decyzji. Oddalenie skargi dowodzi, że Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym bardziej, że nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ nadzoru ma zamkniętą drogę do samodzielnej oceny, czy decyzja będąca przedmiotem nowo wszczętego postępowania nadzwyczajnego, która była wcześniej przedmiotem kontroli sądu, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, jest czy nie jest dotknięta wadą, o której mowa w przepisie wyżej wskazanym. Organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do ponownego dokonywania samodzielnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego w sytuacji, gdy kwestionowane decyzje były poddane wcześniejszej kontroli sądu. Wskazać także należy, że kwestionowane decyzje nadzorcze zostały uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Wyjaśniono zarówno treść przepisów zastosowanych w podstawach prawnych, tj. art. 153 i art. 170 p.p.s.a., jak i powody, które wykluczają możliwość rozstrzygnięcia sprawy w kierunku zgodnym z oczekiwaniami skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.