VII SA/Wa 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 36/10 oddalającego skargę G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. orzekającą o nakazie rozbiórki przez Skarżącą na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie w S. działka nr ew. [...] gm. W. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wskazał w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] września 2009r. ([...]), na podstawie art. 48 ust. 1 i ust.4 oraz art. 83 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., nakazał G. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie w S. (działka nr ew. [...] gm. W). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż prowadzona jest budowa budynku o wym. zewnętrznych 12,97x 8,60m. Wykonano fundament betonowy, ściany zewnętrzne z bloczków betonowych i częściowo z bloczków gazobetonowych. Wewnątrz wylano dwie ławy fundamentowe ze zbrojeniem pod słupy, w ścianach zewnętrznych wykonano słupy żelbetowe (po 3 szt. w ścianach szczytowych i po 4 szt. w ścianach podłużnych). Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powstaje nowy budynek w miejscu istniejącego budynku drewnianego. W związku z prowadzonym postępowaniem inwestor przedstawił zgłoszenie z dnia 5 marca 2009r. obejmujące wykonanie ocieplenia ww. budynku drewnianego o wym. 11,90 x 7,70m polegające na obłożeniu gazobetonem wraz z tynkiem zewnętrznym. W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, gdyż przystąpił do budowy nowego budynku, a nie do jego ocieplenia. Nowo wybudowane ściany nie są ścianami ocieplającymi lecz konstrukcyjnymi, o czym świadczą wykonane słupy żelbetowe. Z tej przyczyny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, których G. K. nie przedłożyła, co obligowało organ do nakazania rozbiórki budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania G. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu powiatowego i dodał, że zakres wykonanych robót przekracza zakres robót wskazanych w zgłoszeniu. Wskazał, że wybudowane ściany są ścianami konstrukcyjnymi, o czym świadczą słupy żelbetowe, co oznacza, że wykonano nowy obiekt, a nie ocieplono budynek drewniany. Inwestorka winna więc uzyskać pozwolenie na budowę. Zasadnie zatem organ powiatowy nakazał rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wobec niedopełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem nr 7/2009. G. K. wnosząc skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniosła, iż dla ocieplenia budynku drewnianego poprzez wykonanie murowanej ściany należało podbić stare fundamenty i konstrukcyjnie połączyć obie warstwy ściany, co wymagało również wykonania wzmacniających słupów. Drewnianej konstrukcji nie usunięto, tylko naprawiono. Nie została przy tym naruszona konstrukcja i pokrycie dachu. Zdaniem skarżącej ww. roboty należy traktować jako przebudowę i zastosować co najwyżej art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skarżąca zaznaczyła, że obecnie oba budynki są połączone konstrukcyjnie, więc nie wie, czy budynek drewniany również ma rozebrać. W/w wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, wskazując, że inwestor wykonał na zewnątrz budynku drewnianego fundament betonowy, posadawiając na nim ściany z bloczków betonowych i częściowo z bloczków gazobetonowych o wysokości 0,77m i 1,70m, w których wykonano słupy żelbetowe po 3 szt. w ścianach szczytowych i po 4 szt. w ścianach podłużnych. Przy czym, ścianę zewnętrzną odsunięto od ściany budynku drewnianego o 26 cm od strony drogi powiatowej (szczytowa), 5 i 12 cm od strony drogi gminnej, 15 cm od strony działki sąsiedniej (szczytowa) oraz 14 i 24 cm od strony podwórka. Budynek drewniany został podniesiony na wysokość 1,59 m nad grunt i oparty na podkładach drewnianych. Wewnątrz wylano dwie ławy fundamentowe ze zbrojeniem pod słupy. Opisany powyżej zakres i rodzaj wykonanych robót, zdaniem Sądu jednoznacznie wskazuje, że powstaje zupełnie nowy obiekt budowlany o zwiększonej powierzchni zabudowy. Wzniesienie bowiem ścian ze wzmocnieniami żelbetowymi, a więc ścian konstrukcyjnych, w innym obrysie, we wskazanym wyżej oddaleniu od ścian budynku drewnianego wskazuje jednoznacznie, że skarżąca nie wykonuje robót budowlanych polegających jedynie na ociepleniu budynku drewnianego, które zgłosiła 5 marca 2009r., tylko buduje nowy obiekt budowlany o zwiększonej powierzchni. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowych robót budowlanych nie można było zakwalifikować jako przebudowy. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca winna była uzyskać pozwolenie na budowę. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie zatem organ wszczął postępowanie legalizacyjne, nakładając na skarżącą określone obowiązki, a wobec ich niewykonania, zgodnie z obowiązkiem wymienionym w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę. G. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł swoje rozstrzygnięcie na zbyt skąpym, niewystarczającym do wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, materiale dowodowym, a także materialnej, wobec tego, że tenże Sąd zaakceptował możliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego do rzekomej według skarżącej samowoli budowlanej, podczas gdy dotychczasowy budynek objęty nakazem rozbiórki w ogóle nie został naruszony, a tym samym roboty budowlane co do niego nie były realizowane w warunkach tego artykułu, zaś co do ocieplenia, to wobec dokonanego zgłoszenia, możliwa jest do zastosowania tylko regulacja art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rację ma wnosząca skargę kasacyjną, iż wobec dokonanego przez nią zgłoszenia zamiaru realizacji ocieplenia budynku, organ przyjmujący zgłoszenie powinien był ewentualnie wezwać inwestorkę do ściślejszego przedstawienia jej zamierzeń, ewentualnie wnieść sprzeciw, w razie gdyby roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Brak takiej reakcji organu w niniejszej sprawie powoduje, że nie powinien być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego, lecz w razie potrzeby należało zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika przy tym, z jakich przyczyn Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż nakazem rozbiórki powinien być objęty nie tylko ten zakres robót, który skarżąca określa jako ocieplenie budynku, ale także obiekt dotychczasowy (drewniany dom jednorodzinny), skoro nie twierdzi się, iż został on np. rozebrany i następnie odbudowany. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku przedłożenia dokumentacji, skoro wiązało się to nie z zastosowaniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz prowadzeniem sprawy jako dotyczącej samowoli ze skutkiem określonym w art. 48 Prawa budowlanego, zaś skarżąca absolutnie nie poczuwała się do takiej samowoli. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę G. K. na decyzję w utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. orzekającą o nakazie rozbiórki przez Skarżącą na podstawie art.48 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie w S. działka nr ew. [...] gm. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 36/10 oddalającym skargę G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd - w rozumieniu omawianego przepisu - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. orzekającą o nakazie rozbiórki przez Skarżącą na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie w S. działka nr ew. [...] gm. W. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ przyjmujący zgłoszenie powinien był ewentualnie wezwać inwestorkę do ściślejszego przedstawienia jej zamierzeń, ewentualnie wnieść sprzeciw, w razie gdyby roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Brak takiej reakcji organu w niniejszej sprawie powoduje, że nie powinien być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego, lecz w razie potrzeby należało zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji ocieplenia budynku, organ odwoławczy powinien ponownie przeanalizować czy Inwestorka wykonała roboty budowlane mieszczące się w dokonanym zgłoszeniu nie naruszające konstrukcji dotychczasowego budynku drewnianego oraz czy dotychczasowy budynek mieszkalny drewniany, który nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia nadal istnieje. Jeżeli tak jest w istocie i nie miało miejsca rozebranie dotychczasowego, drewnianego budynku mieszkalnego, to nie można więc skutecznie twierdzić, że powstał w całości i to w warunkach samowoli budowlanej nowy budynek mieszkalny. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. W pkt III wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a