VII SA/Wa 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę I. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w W., m.in.: 1. udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla Zakładu [...] Sp. z o.o. w N., na wykonanie urządzeń wodnych - ujęcia wód podziemnych w postaci dwóch studni wierconych wraz z obudową typu LANGE; 2. udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla Zakładu [...] Sp. z o.o. w N., na usługę wodną w zakresie poboru wód podziemnych z utworów czwartorzędowych do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę, z ujęcia składającego się z dwóch studni głębinowych, zlokalizowanych na działkach nr ewid. nr [...] (studnia nr 1) i nr [...] (studnia nr 2) z obrębu [...], w rejonie ulicy L.; Decyzja stała się ostateczna od dnia 15 września 2021 r. II. Informacją z 11 października 2021 r., znak [...] Zarząd Zlewni Wód Polskich w W., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 624) w związku z ww. pozwoleniem wodnoprawnym ustalił Zakładowi [...] Sp. z o.o. w N. za okres od 15 września 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 4.482 zł za pobór wód podziemnych do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę, z ujęcia składającego się z wyżej opisanych 2 studni głębinowych. III. Po rozpatrzeniu reklamacji Spółki, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w W., decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, ust. 6 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego, określił Zakładowi [...] Sp. z o.o. w N., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z [...] sierpnia 2021 r., za okres 15 września 2021 r. - 31 grudnia 2021 r., opłatę stałą w wysokości 4.482 zł za pobór wód podziemnych do celów, zbiorowego zaopatrzenia w wodę, z ujęcia składającego się z 2 studni głębinowych, zlokalizowanych na działkach nr ew. nr [...] (studnia nr 1) i nr [...] (studnia nr 2) z obrębu [...], w rejonie ulicy L. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu, o którym mowa w art. 271 ust. 2 P.w. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do poboru wody. Rzeczywisty pobór wody jest istotny dla opłaty zmiennej, gdzie zarówno obowiązek jej ponoszenia, jak jej wysokość jest ściśle powiązana z tym, czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. Zgodnie z art. 271 ust. 5b P.w. jedynie obiekty liniowe ponoszą opłatę stałą od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Zdaniem organu Spółka podlega obowiązkowi poniesienia opłaty stałej za okres 15 września 2021 r. - 31 grudnia 2021 r. płatnej w dwóch kwartalnych ratach: 1) za III kwartał - w terminie do 31 października 2021 r. w wysokości 2.241 zł 2) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2022 r. w wysokości 2.241 zł. Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2021 r. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm. - dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 pkt 1 rozporządzenia wynika, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w ww. pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. W pozwoleniu wodnoprawnym została określona maksymalna ilość poboru wody w ilości 0,083 m3/s. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 108 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,083 m3/s. IV. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Zakład [...] Sp. z o.o. w N., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) art. 271 ust. 2 w zw. z art. 403 ust. 6 pkt 6 oraz art. 9 P.w. poprzez przyjęcie danych z zezwolenia wodnoprawnego jako jedynej podstawy do ustalenia opłaty stałej bez uwzględnienia innych okoliczności dotyczących faktycznego braku możliwości poboru wód to jest faktu, że budowa studni głębinowych wraz z przepompownią jest dopiero na etapie projektowania, b) art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że sam fakt posiadania pozwolenia w sytuacji braku możliwości poboru wód uzasadnia naliczenie opłaty stałej, pomimo że powołany przepis uzależnia opłaty od poboru wód, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ okoliczności niemożności poboru wody a tym samym przedwczesne uznanie, że istnieją przesłanki do określenia opłaty stałej; b) art. 271 ust. 5a P.w. poprzez wadliwe uznanie, że opłata stała ustalana jest jedynie na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ zdaniem Spółki nie uwzględnił faktycznego braku możliwości poboru wód, to jest tego, że budowa studni głębinowych wraz ze stacją uzdatniania wody jest dopiero na etapie projektowania. Art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w. stanowi, że jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub projektowania, wykonywania, lub utrzymywania urządzeń wodnych, lub uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić obowiązek: termin rozpoczęcia korzystania z wód, wykonywania urządzeń wodnych lub innych działań wymagających wydania pozwolenia wodno-prawnego. Zdaniem Spółki ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, niezależnie od tego, czy ma realną możliwość poboru wód. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie art. 9 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Jest to postulat uwzględniania kosztów ponoszonych przez różne podmioty biorące udział w gospodarowaniu wodami. W przedmiotowej sprawie wydane pozwolenie wodnoprawne było koniecznym warunkiem do uzyskania pozwolenia na budowę studni wraz z infrastrukturą. Obecnie prace są w fazie projektowania. Planowane ukończenie budowy studni i rozpoczęcie poboru wód to najwcześniej II kwartał 2023 r. Pobieranie zatem opłaty stałej od poboru wód w sytuacji oczywistej niemożności poboru wód jest naruszeniem Prawa wodnego. Zaskarżona decyzja narusza również art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W przedmiotowym stanie nie ma mowy o poborze, skoro ujęcie jest dopiero w fazie projektu. Analiza art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w. pozwala przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłaty dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do poboru wód podziemnych. Pobór wód jest realizowany wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do poboru wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty. Do czasu budowy studni nie można mówić o żadnej gotowości środowiska do poboru wód, który jest po prostu niemożliwy. Dodatkowo należy podnieść, że zmiany Prawa wodnego były skutkiem implementacji Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L nr 327 str. 1). Akt ten zobowiązał kraje członkowskie Unii Europejskiej m.in. do zbudowania systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Tym samym wprowadzenie opłaty wyłącznie za hipotetyczną - w bliżej nieokreślonej przyszłości - możliwość poboru wody jest nieuzasadnione i sprzeczne zarówno z celami Dyrektywy jak i Prawa wodnego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ okoliczności niemożności poboru wody a tym samym przedwczesne uznanie, że istnieją przesłanki do określenia opiaty stałej. Dyrektor Zarządu Zlewni wydając decyzję wziął pod uwagę jedynie dane z pozwolenia wodnoprawnego i ustalił opłatę stałą za pobór wód, nie uwzględniając faktu braku możliwości takiego poboru. Świadczy to o tym, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w sprawie poza sporem pozostawały kwestie prawidłowości wyliczenia opłaty stałej za korzystanie z wód podziemnych, które nie są przez Stronę kwestionowane. Chodzi w szczególności o ustalony okres należnej opłaty, maksymalny możliwy pobór wody i stawkę opłaty. W tym względzie Sąd nie ma jakichkolwiek powodów by twierdzić, że doszło do naruszenia art. 271 ust. 2 P.w. określającego wzór poboru opłaty stałej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Organ dokładnie zastosował się do tego wzorca. To co natomiast jest w sprawie przedmiotem istotnego sporu, to sama możliwość pobrania opłaty stałej, którą Spółka kwestionuje co do samej zasady, z uwagi na brak fizycznej możliwości pobierania wody z ujęcia, na które uzyskano wcześniej pozwolenie wodnoprawne (wykonanie studni i usługę wodną), ale które jeszcze nie zostało zrealizowane. Strona Skarżąca podkreśla, że z uwagi na oczywisty brak faktycznej możliwości poboru wód podziemnych, organ winien to uwzględnić w ramach orzekania o opłacie. Brak takiego działania traktowany jest przez Stronę jako wadliwość skutkująca uchyleniem decyzji, bowiem dochodzi wręcz do pobierania opłaty całkowicie nienależnej. Sąd tego stanowiska nie podziela. Należy przede wszystkim wskazać, że Skarżąca jest adresatem decyzji administracyjnej - pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie to udziela Spółce zgody po pierwsze na realizację urządzenia wodnego (dwóch studni), po drugie, pozwala na usługę wodną w postaci poboru wód podziemnych. W tym ostatnim względzie decyzja nie zawiera żadnych innych warunków, zwłaszcza zaś takich, które odnosiłyby się do daty obowiązywania usługi wodnej, odkładając "jej świadczenie" w czasie. W ocenie Sądu, z datą kiedy decyzja wodnoprawna stała się więc ostateczna, powstał obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z wód. Słusznie przy tym Strona wskazuje na art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w. z tym jednakowoż zastrzeżeniem, że ma on zastosowanie wyłącznie do pozwolenia wodnoprawnego, a więc etapu, który w tej sprawie nie może być w ogóle badany i kwestionowany. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub projektowania, wykonywania, lub utrzymywania urządzeń wodnych, lub uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić obowiązek: 6) termin rozpoczęcia korzystania z wód, wykonywania urządzeń wodnych lub innych działań wymagających wydania pozwolenia wodnoprawnego. To zatem w postępowaniu zakończonym decyzją - pozwoleniem wodnoprawnym Strona mogła wskazywać na inną datę rozpoczęcia świadczenia usługi wodnej w postaci poboru wód. Jedynie bowiem w tym postępowaniu - jak wskazano - Strona mogła się na ten przepis powoływać. Stosowanie wynikającej z niego normy w sprawie niniejszej jest zatem błędne. Wyżej podkreślono już, że istota oceny Sądu sprowadza się do ustalenia, czy sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej, w sytuacji w której możliwość poboru wody na tę chwilę, zgodnie z oświadczeniem Strony, jeszcze nie istnieje. Sąd zwraca uwagę, że wszystkie judykaty powoływane przez Skarżącą i mające świadczyć za postulowanym poglądem prawnym, zapadły w odmiennym stanie prawnym i nie mogą znaleźć w tej sprawie zastosowania. Przypomnieć należy, że ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 poz. 2170) doprecyzowano dotychczas niejasny i budzący uzasadnione wątpliwości obowiązek uiszczania opłaty stałej, dodając po ustępie 5 art. 271 P.w., ustęp 5a, który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W chwili obecnej, jak i w dacie w której orzekał organ, nie ma żadnych wątpliwości co do momentu powstania obowiązku uiszczenia opłaty, który w razie braku odmiennego zastrzeżenia w decyzji wodnoprawnej, powstaje wraz z zyskaniem przez nią waloru ostateczności. Takie stanowisko prezentuje obecne orzecznictwo np. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 384/20, w którym wyraźnie wskazano, że już sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej. Jeszcze raz przy tym Sąd podkreśla, że powoływany przez Stronę art. 403 ust. 6 pkt 6 stosowany w zw. z art. 389 pkt 1 P.w. ma zastosowanie na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Nie znajduje natomiast zastosowania w sprawie o ustalenie opłaty stałej. Inaczej mówiąc, Strona nie może w tej sprawie podnosić argumentów, jakie przysługiwały jej w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji chybiony jest zarzut nr 1 lit. a) skargi. Organ słusznie przyjął, że już sama decyzja wodnoprawna, niezawierająca jakichkolwiek warunków czasowych, daje wystarczającą podstawę do ustalenia opłaty stałej. Opłata ta ma formę swoistego abonamentu, uiszczanego - w braku odmiennego zastrzeżenia w pozwoleniu wodnoprawnym - bez względu na to czy Strona korzysta z wód czy nie. Nie ma przy tym co do zasady znaczenia z jakiej przyczyny ów brak korzystania z wód następuje. Fakt realizacji budowy studni głębinowych wraz z przepompownią dopiero w przyszłości, nie zwalnia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej. Strona świadomie występowała o pozwolenie wodnoprawne również na usługę wodną. Nie naruszono w sprawie także art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. (zarzut nr 1 lit. b) skargi). Jest to przepis ogólny, ustanawiający zasadę, że za pobór wód podziemnych i powierzchniowych należna jest opłata. Przepis ten nie narusza jednak art. 271 ust. 5a P.w. precyzującego datę powstania tego obowiązku. Pojęcie "poboru wody" nie może być przy tym rozumiane literalnie, jako wyłącznie sytuacja, w której woda jest przez Stronę rzeczywiście pozyskiwana. Prowadziłoby to do oczywiście błędnego wniosku, że za okres, kiedy dysponent pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego usługi poboru wód nie realizowałby swojego prawa, nie powstawałby obowiązek uiszczenia opłaty stałej. Takie wnioskowanie jest nieuzasadnione. Kwestie tego, dlaczego Strona uzyskała takie a nie inne pozwolenie wodnoprawne, w szczególności dlaczego nie skorzystano z art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w., nie leży w merytorycznym zakresie niniejszej sprawy. Organ nie dopuścił się również naruszenia sprecyzowanych w zarzucie nr 2 lit. a) skargi przepisów procesowych. Podkreślenia wymaga, że zarzut ten jest wtórny i w całości zależny od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego, podnoszących konieczność uwzględniania okoliczności nie pobierania wody przez Spółkę. Jak wskazano, pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne 15 września 2021 r. i od tego dnia należna jest opłata stała. Nie naruszono także art. 271 ust. 5a P.w. poprzez wadliwe uznanie, że opłata stała ustalana jest jedynie na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP (zarzut nr 2 lit. b). Ratio legis tego przepisu wynika z potrzeby wyjaśnienia dotychczasowych wątpliwości odnośnie do momentu, z jakim należało wiązać powstanie obowiązku uiszczenia opłaty stałej. Jeżeli decyzja wodnoprawna nie stanowi więc inaczej, nie ma podstaw by uwzględniać jakiekolwiek inne argumenty poza datą zyskani przez tę decyzję waloru ostateczności. Końcowo Sąd zaznacza, że to Spółka jest dysponentem praw z decyzji wodnoprawnej i to w jej gestii leży możliwość zainicjowania pozwolenia, które może zmodyfikować ową decyzję. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i w związku z tym orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329).