VII SA/Wa 452/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Komisji Konkursowej Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej postanawia: odrzucić skargę M. L., pismem z dnia 14 stycznia 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - o stwierdzenie nieważności Uchwały Komisji konkursowej z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], powołanej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. (dalej: "SZPZOZ w J."), ul. P. [...], w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J.. Zgodnie z § 1 tej uchwały kandydatem na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J. została wybrana I. M.. Zaskarżonej uchwale M. L. zarzuciła naruszenie: 1) art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 z późn. zm.), dalej: "u.dz.l", w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182, z późn. zm.) oraz w związku z Uchwałą Komisji konkursowej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J., w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J.; 2) art. 49 ust. 8 pkt 2 u.dz.l. w związku z § 5 ust. 2 oraz § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenie konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą; 3) naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą; 4) naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust 2 u.dz.l. oraz § 10 i § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenie konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. W uzasadnieniu skargi M. L. wskazała, że Rada Gminy J. w dniu [...] sierpnia 2016 r. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w J.. W dniu [...] stycznia 2017 r. Komisja konkursowa podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J.. W wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej, na kandydata Dyrektora tej placówki została wyłoniona jej osoba. Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. Naczelnik Wydziału Oświaty Sportu i Spraw Publicznych, działający z upoważnienia Wójta Gminy J. - na podstawie § 15 ust. 3 ww. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. - powiadomił, że zgodnie przyjętą Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. kandydatem na stanowisko stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J. wyłonionym bezwzględną większością głosów została - M. L.. W dniu [...] czerwca 2017 r. Rada Gminy J. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie zobowiązania Wójta do ogłoszenia o możliwości zgłaszania kandydatur, celem uzupełnienia istniejącego składu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w J.. Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. skarżąca wezwała Radę Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie - w dniu 16 sierpnia 2017 r. - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Rady Gminy J. nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Rada Gminy J. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie uzupełnienia komisji konkursowej oraz wyboru nowego przewodniczącego komisji dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J.. W dniu [...] grudnia 2017 r. Komisja konkursowa powołana dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ogłoszenia wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J., wybierając I. M. - na kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J.. Jak wskazała skarżąca, pismem z dnia 27 grudnia 2017 r., wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z dnia [...] grudnia 2017 r. a następnie - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. przyznając, że w sprawie zaistniały wyżej opisane okoliczności faktyczne i prawne, wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej z dnia 27 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2354/17. Pismem z dnia 26 marca 2018 r. (odpowiadając na wezwanie Sądu) Rada Gminy J. wyjaśniła, że wniosek z dnia 27 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] – wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych – pozostał bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2354/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. L. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uzupełnienia składu komisji konkursowej oraz wyboru nowego przewodniczącego komisji dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w J.. Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r., Rada Gminy J. poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że z M. L. - wyłonioną w drodze konkursowej na kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J. - nie została zawarta umowa o pracę, z uwagi na fakt, że kandydatka nie spełniła wymaganego kryterium co najmniej pięcioletniego stażu na stanowisku kierowniczym albo ukończonych studiów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ww. ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast według art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wymaga podkreślenia, że akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. powinien być skierowany do indywidualnego podmiotu i mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że skarga może dotyczyć aktów lub czynności tych organów, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalności administracji publicznej". Ponadto, musi odnosić się do praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, rolą Sądu w tym postępowaniu było udzielenie odpowiedzi na pytanie – czy zaskarżony akt warunki te spełnia, tj., czy jest aktem władczym, kształtującym uprawnienie bądź obowiązek w indywidualnej sprawie. I tak, w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 49 ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą. Art. 49 ust. 1 ww. ustawy o działalności leczniczej stanowi, że "W podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko: 1) kierownika; 2) zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem; 3) ordynatora; 4) naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek; 5) pielęgniarki oddziałowej." Jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie (ust. 3). Z kolei, jak wynika z ust. 4 "Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej." Z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2-5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę (ust. 5). Z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata (ust. 6). Natomiast art. 49 ust. 8 zawiera delegację dla Ministra Zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) sposobu przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 1; 2) składu oraz tryb i warunków powoływania i odwoływania komisji konkursowej, 3) ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 1. Ww. art. 49 ustawy o działalności leczniczej przewiduje więc możliwość wyłonienia kandydata na stanowisko kierownika (dyrektora) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Procedura konkursowa stanowi zorganizowany ciąg czynności regulowanych przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, obejmujących (jak stanowi § 4 rozporządzenia): 1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia; 2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie; 3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego; 4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur; 5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem. Ta ostatnia czynność komisji kończy procedurę konkursową. W ocenie Sądu, wyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J. nie jest wiążące dla organizatora. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia mówi bowiem wyraźnie o wyłonieniu kandydata na stanowisko objęte konkursem (dyrektora), nie zaś wyłonieniu dyrektora placówki medycznej. Podmiot tworzący, zdaniem Sądu, nie jest obowiązany do powołania osoby wyłonionej w konkursie na stanowisko dyrektora. Wprawdzie art. 49 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną (...), nie mniej jednak należy mieć na względzie zapis poprzedzający, tj. ust. 3. Zgodnie z nim "Jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Wobec powyższego, przyjąć należy, że rozstrzygające znaczenie (jeśli chodzi o sytuację prawną kandydata na stanowisko dyrektora) ma nawiązanie stosunku pracy albo zawarcie umowy cywilnoprawnej z kandydatem wyłonionym w drodze postępowania konkursowego. Jeśli zaś do nawiązania stosunku pracy czy zawarcia umowy cywilnoprawnej z kandydatem wyłonionym w drodze konkursu nie doszło (podmiot tworzący skorzystał bowiem z uprawnienia wynikającego z art. 49 ust. 3 ww. ustawy i aktu takiego nie zawarł), kandydatowi przysługuje niewątpliwie roszczenie wobec potencjalnego pracodawcy o nawiązanie stosunku pracy dochodzone przed sądem powszechnym, sądem pracy. Z uprawnienia takiego (jak oświadczył pełnomocnik w dniu rozprawy przed sądem administracyjnym) skarżąca M. L. skorzystała. Powyższe oznacza, w ocenie Sądu, że z przepisów ustawy o działalności leczniczej nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jedną z czynności komisji konkursowej, bowiem wynik konkursu nie jest dla podmiotu tworzącego placówkę leczniczą wiążący. Dla kwalifikacji aktu jako objętego kognicją sądu administracyjnego musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Tak rozumianych kryteriów prawnych nie spełnia uchwała Komisji konkursowej z dnia [...] grudnia 2017 r. powołana dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J.. Nie jest więc aktem objętym właściwością sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym skarga M. L. na ten akt, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podlega odrzuceniu. Jak na wstępie Sąd wskazał, skarga jest m.in. dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu a także jeśli skargę wniesie uprawniony podmiot. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyznać rację stronie skarżącej co do możliwości skutecznego wniesienia skargi na ww. uchwałę, to i tak skarga M. L. nie podlegałaby – w ocenie Sądu – uwzględnieniu. W tym miejscu wskazać należy, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z normy prawa materialnego (nie administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. Próba wykazania w skardze, że w wyniku wydania zaskarżonej uchwały Komisji konkursowej z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczącej wyboru kandydata w osobie I. M. na stanowisko dyrektora placówki medycznej w J., doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej – M. L., oparta na tym, że w wyniku powyższej uchwały uniemożliwiono nawiązanie stosunku pracy ze skarżącą (wyłonioną jako kandydatka w drodze uchwały z dnia [...] stycznia 2017 r.) - nie może być uznana za skuteczną. Zwrócić należy bowiem uwagę, że wszelkie skutki prawne wynikające z zaskarżonej uchwały Komisji konkursowej może wywodzić jedynie podmiot, którego interesu prawnego uchwała ta dotyczy, czyli I. M.. Sąd podkreśla, że naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. W ocenie Sadu, żaden przepis prawa materialnego nie daje skarżącej uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. W związku z powyższym, uznając skargę za niedopuszczalną, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.