VII SA/Wa 456/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych skargę oddala VII SA/Wa456/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Pana T. C., na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Podkarpackiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] dotyczące odmowy wyjaśnienia wątpliwości, co do treści uprawnień budowlanych, utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r" znak: [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Podkarpackiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła wyjaśnienia wątpliwości, co do treści uprawnień budowlanych Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej decyzji nie występują wątpliwości, co do jej treści, dlatego nie może, w trybie art. 113 § 2 K.p.a. odpowiedzieć stronie na pytanie postawione we wniosku o wyjaśnienie decyzji. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna odmawiając uwzględnienia zażalenie strony wskazała w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych lub o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określa każdorazowo zakres prac projektowych lub robót budowlanych w danej specjalności, do których uprawniona jest dana osoba. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że T. C. posiada uprawnienia budowlane Nr [...] upr. [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r., upoważniające w specjalności dróg do kierowania robotami budowlanymi w zakresie nieskomplikowanych obiektów. Z powyższego wynika, że przedmiotowe uprawnienia budowlane, nie określają jakimi robotami budowlanymi w specjalności drogi, strona może kierować oraz jakie obiekty w ww. specjalności można obecnie zakwalifikować do kategorii nieskomplikowanych obiektów. VII SA/Wa456/11 Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zwróciła uwagę na zakres i charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. którego punktem odniesienia jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości i treść wniosku strony. Dlatego też, w ramach zastosowania art. 113 § 2 K.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji zawierać powinna sama decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. VI SA/Wa 1388/05). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać (organ wskazał na wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). Jednocześnie, w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. NSA wyjaśnił, że "wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję w kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu" (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r. II SA. 1560/01). Organ wskazał, że strona w rzeczywistości żąda, by organ rozstrzygnął jakimi robotami budowlanymi w specjalności drogi, strona może kierować oraz jakie obiekty w ww. specjalności można obecnie zakwalifikować do kategorii nieskomplikowanych obiektów. Tymczasem decyzja z dnia [...] sierpnia 1971 r. Nr [...] upr.[...], w ogóle tej kwestii nie rozstrzyga. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ może wyjaśniać wątpliwości strony, ale tylko te, które dotyczą wprost treści decyzji. Skoro uprawnienia budowlane strony Nr [...] upr. [...] , z dnia [...] sierpnia 1971 r., nie zawierają informacji jakimi robotami budowlanymi w specjalności drogi, strona może kierować oraz jakie obiekty w ww. specjalności można obecnie zakwalifikować do kategorii nieskomplikowanych obiektów - to wątpliwości strony nie dotyczą treści tej decyzji. Wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśniane w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ I instancji powinien w formie zwykłej korespondencji zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa456/11 akt VII SA/Wa 753/08). Mając powyższe na względzie, organ I instancji dokonał takiej interpretacji właśnie w formie zwykłej korespondencji skierowanej do strony, wyjaśniając przedmiotowe zagadnienia - pismo z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] . Skargę na powyższe postanowienie złożył T. C. wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 7 kpa w zw. z art. 113 § 2 kpa poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości. Zdaniem Skarżącego przepis art. 113 § 2 kpa daje możliwość Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej wyjaśnienia w formie postanowienia z użyciem sformułowań nawiązujących do obecnie obowiązujących przepisów prawa, jaki jest zakres posiadanych przez niego uprawnień budowlanych. Zdaniem Skarżącego, wyjaśnienie treści w/w decyzji nie doprowadzi do "nowego rozstrzygnięcia sprawy", ani do "wyjścia poza treść decyzji", lecz do objaśnienia jak organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa rozumie jej sens. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie a Organy słusznie odmówiły wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 K.p.a. wątpliwości co do treści przedmiotowej decyzji. Jak wynika z treści wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie postanowienia, w trybie art. 113 § 2 kpa, w sprawie interpretacji decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych i wyjaśnienie jakie obiekty w specjalności "drogi" można obecnie zakwalifikować do kategorii "nieskomplikowane obiekty". Wyjaśnienie powyższego jednoznacznie określi, zdaniem pełnomocnika, jakimi robotami budowlanymi może kierować strona w oparciu o decyzję o nadaniu uprawnień budowlanych. W związku z powyższym wskazać trzeba, zgodnie z art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. VII SA/Wa456/11 Instytucja uregulowana w powołanym przepisie ma na celu usunięcie niejasności decyzji, w sytuacji gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą zrozumienie jej sensu. Konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ma zatem miejsce tylko wtedy, gdy jest ona niejasna, w taki sposób, że utrudnia ustalenie istoty rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji - jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany treści merytorycznej rozstrzygnięcia, jak również go uzupełniać. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd. II oraz G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, LEX 2007, wyd. II B.; Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, W-wa 2000, s. 473). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. 111 SA 622/01). Jednocześnie, w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. NSA wyjaśnił, że "wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję w kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu" (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r. II SA. 1560/01). T. C. wniósł o rozstrzygnięcie jakimi robotami budowlanymi w specjalności drogi, strona może kierować oraz jakie obiekty w ww. specjalności można obecnie zakwalifikować do kategorii nieskomplikowanych obiektów w związku z tym, należy zauważyć, że strona żąda wyjaśnienia decyzji w kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane. Strona w rzeczywistości żąda, by organ rozstrzygnął jakimi robotami budowlanymi w specjalności drogi, strona może kierować oraz jakie obiekty w ww. specjalności można obecnie zakwalifikować do kategorii nieskomplikowanych obiektów. VII SA/Wa456/11 W postępowaniu opartym na art. 113 § 2 K.p.a. nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków. Ustalenia te zostały dokonane w decyzji, której rozumienie organ wyjaśnia, a w postępowaniu o wyjaśnienie jej treści organ administracji nie przeprowadza postępowania dowodowego ani nie gromadzi dodatkowych materiałów koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia" (wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 1388/05). Należy zaznaczyć, że Strona winna się kierować przepisami zarządzenia nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1964 r. w sprawie uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym w zakresie komunikacji (tj. Dz. Bud. z 1969, Nr 7, poz. 24), w których zostało zdefiniowane pojęcie "nieskomplikowanych obiektów". Wątpliwości te dotyczą przepisów prawa stanowiących materialno-prawną podstawę przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1971 r. oraz obecnie obowiązujących przepisów ww. ustawy Prawo budowlane oraz cytowanego wyżej rozporządzenia MTiGM. W istocie rzeczy strona chce, by organ ustalił w drodze wykładni przepisów obowiązujących w dniu [...] sierpnia 1971 r. oraz przepisów obecnej ustawy Prawo budowlane i ww. rozporządzenia MTiGM, jakimi robotami budowlanymi w specjalności drogi, strona może kierować oraz jakie obiekty w ww. specjalności można obecnie zakwalifikować do kategorii nieskomplikowanych obiektów. Inaczej mówiąc jest to wniosek o dokonanie interpretacji przepisów prawa. Wniosek strony daleko wykracza poza treść decyzji, na podstawie której wnioskodawczym wykonuje samodzielną funkcję techniczną, a tym samym nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 844/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/08). Wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśniane w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ 1 instancji powinien w formie zwykłej korespondencji może zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 753/08). Mając powyższe na względzie, organ I instancji dokonał takiej interpretacji właśnie w formie zwykłej korespondencji skierowanej do strony, wyjaśniając przedmiotowe zagadnienia - pismo z dnia [...] maja 2010 r., znak:[...] . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. VII SA/Wa456/11