VII SA/Wa 456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. A. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania S. R. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2014r. ([...]) nakładającą na M. i A. J. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie sześciu miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna projektu budowlanego zamiennego budynku zakładu kuśnierskiego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ wskazał, że pp. J. wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dotyczącego ww. budynku warsztatowo-mieszkalnego. W związku z powyższym organ powiatowy [...] maja 2014r. przeprowadził kontrolę podczas której ustalił, że na ww. działce wybudowano trzykondygnacyjny budynek zakładu kuśnierskiego, w którym – jak wyjaśnili inwestorzy - ostatnia kondygnacja jest w trakcie aranżacji na cele mieszkalne. Organ stwierdził, że ww. budynek zrealizowano na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 1996r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku z-du kuśnierskiego i szamba. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1996r. ([...]), uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz postanowieniem z dnia [...] listopada 1996r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane. Postanowienie to utrzymał w mocy Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 1997r. Następnie Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 1997r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z [...] czerwca 1997r. [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W piśmie z [...] września 1997r. inwestor zawiadomił o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Decyzją z [...] października 1997r. Nr [...], organ zezwolił na użytkowanie. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 1998r. uchylił decyzję nr [...] i decyzję nr [...]. W dniu 6 marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Gminy [...], skutkiem czego organ II instancji decyzją nr [...] z [...].12.2001 r. uchylił decyzję [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec wyeliminowania z obiegu prawnego ww. decyzji organ powiatowy wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2014r. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Organ nie zgodził się z zarzutami odwołania, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a na budowę spornego obiektu dnia [...] lipca 1996r. udzielono pozwolenia na budowę, która to decyzja następnie została uchylona decyzją Wojewody [...] Nr [...]. Wprawdzie decyzja Nr [...] o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczna, to jednak biorąc pod uwagę orzecznictwo organ stwierdził, że art. 48 nie odnosi się do obiektów na które uzyskano pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone. Taką budowę należy uznać za "inny przypadek" z art. 50 - 51 Prawo budowlane. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się bowiem do sytuacji, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i wzniósł obiekt. Nie można natomiast postawić znaku równości pomiędzy taką sytuacją a przypadkiem, w którym inwestor przystępując do budowy dysponował wydanym już pozwoleniem, lecz było ono jeszcze nieostateczne. Wobec czego w tym przypadku zastosowanie winna znajdować procedura z art. 51 (wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt: II OSK 59/09) Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącą, kwestii kontynuowania robót budowlanych po ich wstrzymaniu postanowieniem z [...] listopada 1996r. organ zauważył, iż dnia [...] stycznia 1997r. decyzją nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na wznowienie robót budowlanych. W ocenie organu nieuzasadnione byłoby prowadzenie postępowania do części budynku, zrealizowanej między wydaniem w dniu [...] listopada 1996r. postanowienia wstrzymującego roboty a wydaniem w dniu [...] stycznia 1997r. decyzji pozwalającej na wznowienie robót. Budynek stanowi konstrukcyjną całość i niewykonalną byłaby decyzja nakazująca rozbiórkę w takiej części. W tej sytuacji skorzystanie z art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy było prawidłowe. Organ podkreślił, że gdy w wyniku stwierdzenia nieważności bądź uchylenia pozwolenia na budowę roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji może być przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt .3 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014r., sygn. akt: II OSK 2286/12). Skargę na powyższą decyzję złożyła S. R. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła naruszenie przepisów: postępowania, w tym art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności iż wnioskodawcy wznieśli budynek na działce ew. nr [...] wbrew postanowieniom wstrzymującym roboty budowlane; 2. prawa materialnego, w tym: a) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezasadne zastosowanie; b) art. 51 ust. 7 cyt. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie wyklucza on wdrożenia procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 w niniejszej sprawie; c) art. 50a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, mimo wzniesienia budynku wbrew postanowieniom wstrzymującym roboty budowlane. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż wnioskodawcy wznieśli obiekt nigdy nie dysponując prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, wbrew decyzji Wojewody z [...] listopada 1996 r. uchylającej nieprawomocne pozwolenie na budowę, a także wbrew postanowieniu z [...] listopada 1996 r. o wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wydana następnie decyzja z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] nie była nową decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz o pozwoleniu na wznowienie robót. Wyrokiem z dnia 27 listopada 1998 r. NSA uchylił ją wskazując, iż nie ma ona podstaw w obowiązujących przepisach prawa, gdyż łączy elementy dwóch różnych decyzji o pozwoleniu i wznowieniu robót budowlanych. Przede wszystkim jednak już z samej jej treści, tj. "pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" wynika, iż roboty budowlane zostały przeprowadzone już wcześniej, a zatem w czasie gdy inwestor nie tylko nie dysponował prawomocnym pozwoleniem na budowę, ale został zobowiązany do wstrzymania prowadzonej budowy. Nawet decyzja z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] stała się prawomocna dopiero [...] czerwca 1997 r. w wyniku wydania decyzji Wojewody [...] nr [...]. PINB pominął okoliczność, iż postanowieniem z [...] września 1997 r. NSA wstrzymał wykonanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Inwestor powiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku dopiero [...] września 1997 r. Inwestor przeprowadził roboty w czasie, gdy obowiązywało go postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżąca przytoczyła art. 48 i 50 a Prawa budowlanego wskazując, .że skoro inwestorzy prowadzili roboty lekceważąc orzeczenia organów i NSA, nie było podstaw do wydania decyzji nakładającej przedłożenie projektu zamiennego. W tej sytuacji art. 50a cyt. ustawy wyklucza możliwość zalegalizowania samowoli i nakazuje jej rozbiórkę. Dalej zaznaczyła, że ww. okoliczności podniosła w odwołaniu, jednak organ II instancji podtrzymał stanowisko PINB i powielił jego nieprawdziwe ustalenie co do prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawcy nigdy nie uzyskali prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem zbieżności między stanem faktycznym tej sprawy, a stanem faktycznym w wyrokach WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II S.A./Kr 1374/12 i WSA w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II Sa/Sz 393/13, na które powołał się PINB [...]. Ponadto, PINB bezzasadnie rozszerzył art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, uznając, iż dopuszcza on w przypadkach wykonania robót budowlanych nieprzewidzianych w art. 48 albo w art. 49b zastosowanie nie tylko art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, co wynika z jego treści, ale również pkt 3. Stanowisko to jest bezpodstawne. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić w przypadkach wymienionych w art. 51 ust. 7 stosowanie również art. 51 ust. 1 pkt 3 wskazałby to wprost w ustawie. Mimo podniesienia tej okoliczności w odwołaniu organ w ogóle nie rozważył kwestii niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy, w szczególności podkreślić trzeba, że Sąd bada zgodność zaskarżonych aktów z przepisami obowiązującymi w dacie ich wydania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2014r. nakładającą na M. i A. J. – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zastosowanie winien mieć art. 51 Prawa budowlanego, czy legalizacja ww. obiektu winna być przeprowadzona w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Odpowiadając na powyższe pytanie podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonych decyzji - roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podstawową zatem zasadą prawa budowlanego wyrażoną ww. normą było to, iż rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych było dopuszczalne wyłącznie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji inwestor mając świadomość, iż rozpoczyna roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czynił to na własne ryzyko, iż wykonane roboty po wniesieniu skutecznego odwołania i ewentualnym jego uwzględnieniu, uznane zostaną za samowolne, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę umorzone jako bezprzedmiotowe wobec samowolnego rozpoczęcia prac budowlanych. Nie można było zatem podzielić argumentacji organów, że w przypadku przystąpienia do budowy, na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu naprawczym zastosowanie winna znajdować procedura, o której mowa w ar. 50 – 51 Prawa budowlanego, a nie w art. 48 cyt. ustawy. W realiach niniejszej sprawy wprawdzie decyzją z dnia [...] lipca 1996r. Burmistrz Gminy [...] udzielił pozwolenia na budowę spornego budynku, jednak Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1996r. uchylił powyższą decyzję, właśnie ze wskazaniem zbadania, czy rozpoczęto roboty budowlane bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co może stanowić samowolę budowlaną. Dodać w tym miejscu trzeba, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 kpa), a więc nie staje się decyzją ostateczną. Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową «międzyinstancyjną», która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 349/91. Należy mieć przy tym na uwadze, że postanowieniem z dnia [...] listopada 1996r. Burmistrz Gminy [...] wstrzymał roboty budowlane w uzasadnieniu wskazując, że roboty zostały rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji nr [...] (z dnia [...] lipca 1996r.) W uzasadnieniu wskazano również, że w dniu [...] listopada 1996r. dokonano wizji lokalnej, która wykazała, że do tego dnia został wzniesiony budynek zakładu kuśnierskiego na poziomie piwnice - strop ostatniej kondygnacji w stanie surowym otwartym. Wizja lokalna w dniu [...] listopada 1996r. potwierdziła wykonywanie robót budowlanych (oba "sprawozdania" w aktach sprawy). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Tym samym został naruszony art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie pozostawiał organowi wyboru co do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ rozpoczęcie budowy wbrew dyspozycji tego przepisu przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte z wniosku inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1349/05, publ. LEX nr 196268). W konsekwencji w realiach rozpatrywanej sprawy postępowanie naprawcze winno być przeprowadzone w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć również pod uwagę, że zmiana art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadzona z dniem 28 czerwca 2015r. ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 marca 2015 r. poz. 443 ) w art. 6 wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)