II OSK 59/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 919/07 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 919/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. P. wniesioną na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wydaną w przedmiocie rozbiórki. Powyższy wyrok sądu I instancji wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy odmówił wydania M. i A. J. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w postaci otwartego zbiornika na płynne odchody zwierzęce, wzniesionego w gospodarstwie rolnym na działce nr ewid. [...] we wsi G. gm. K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek K. P. i innych. W ocenie organu I instancji brak było podstaw do wydania żądanej przez nich decyzji o rozbiórce, gdyż w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Starosty Bydgoskiego z dnia 11 stycznia 2007 r. o pozwoleniu na budowę tegoż obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. i inni zarzucili organowi I Instancji naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wybudowanie obiektu budowlanego przed uprawomocnieniem się decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tego obiektu nie stanowi przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zarówno wykładnia literalna, jak i funkcjonalna przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, odnoszącego się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie pozwala na przyjęcie, iż w rozpatrywanym przypadku inwestor dopuścił się samowoli budowlanej skutkującej koniecznością wydania nakazu rozbiórki. Decyzja Starosty Bydgoskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę omawianego obiektu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i stała się prawomocna. Tym samym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż roboty budowlane rozpoczęto przed uprawomocnieniem się tejże decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję organu II instancji K. P. ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu. Wywiodła, iż za pozwolenie na budowę, na podstawie którego można rozpocząć roboty budowlane, uznać należy wyłącznie ostateczną decyzję organu administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na wzniesienie obiektu budowlanego. Tym samym rozpoczęcie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlana i uzasadnia obowiązek organu nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce tak wybudowanego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną przez siebie argumentację. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przypomniał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), konkretnie zaś art. 48 wymienionej ustawy. Przepis ten reguluje kwestie związane z rozbiórką obiektu budowlanego (czego domaga się skarżąca) stanowiąc w ust. 1, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z jednoznacznej treści powyższego przepisu wynika, iż może mieć on zastosowanie jedynie w sytuacji samowoli budowlanej, tj. sytuacji, w której obiekt budowlany lub jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Interpretując przytoczony przepis w podany wyżej sposób sąd I instancji przyjął, iż wobec faktu dysponowania przez inwestorów w chwili rozpoczęcia robót (tj. w dniu 12.01.2007 r.) decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero następnie stała się rozstrzygnięciem ostatecznym, nie można uznać, iż inwestorzy wznoszący przedmiotowy obiekt dopuścili się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpoczynając roboty budowlane przed ostatecznością decyzji inwestorzy naruszyli wprawdzie przepis art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można tego rodzaju naruszenia prawa traktować jako rozpoczęcia robót budowlanych jak budowy w ogóle bez pozwolenia. Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zastosowanie powinien mieć przepis art. 51, nie zaś art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, iż powinno zostać wdrożone postępowanie naprawcze. Stanowisko zajęte przez sąd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym świadczą powołane w uzasadnieniu wyroki sądów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 174/06, LEX nr 282999 oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 116/06 - LEX nr 327825). Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę była skierowana wyłącznie do inwestora i była całkowicie zgodna z jego wnioskiem, a więc - stosownie do treści art. 130 § 4 k.p.a. - podlegała ona wykonaniu już od daty jej doręczenia. Tym bardziej zatem nie można inwestorom skutecznie zarzucić, iż wykonali roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. P.. Zaskarżyła wydany wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie, przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wybudowanie obiektu budowlanego przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tego obiektu, nie stanowi przesłanki rozbiórki tego obiektu. Zarzuciła ponadto rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 130 § 4 kpa poprzez przyjęcie, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu, podczas gdy z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis wobec regulacji zawartej w kpa, wynika, iż rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zarówno w świetle wykładni literalnej, jak i funkcjonalnej, art. 48 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie w razie wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę, w tym również na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie jest ostateczna. Podkreśliła, że pogląd w myśl którego pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane stanowi wyłącznie ostateczna decyzja administracyjna, jest ugruntowany i był już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są następujące orzeczenia -wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 626/03, wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 23/97, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1454/96. Zakwestionowała także zasadność powołania się przez sąd na art. 130 § 4 kpa. W tym zakresie podkreślała, że decyzja była zgodna z wnioskiem inwestora, jednakże pozostawała zarazem w kolizji z żądaniami pozostałych stron. Wskazała, iż jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, jest stwierdzenie przez organ niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie bada przy tym innych okoliczności prawnych i faktycznych występujących w tego rodzaju sprawie. Nadto decyzje wydawane na podstawie wskazanego przepisu mają charakter związany, co skutkuje tym, że organ jest nie tylko uprawniony, ale i zarazem zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Skarżąca wskazała również na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 lipca 2007 r. uchylił decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, które były podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sprawie. Jednocześnie skarżąca zaakcentowała, iż wskutek wniesionej przez nią skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 617/07 uchylił decyzje Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. ` Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nie jest trafny przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego – art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Naruszenie tego przepisu wg skargi kasacyjnej polegać miało na błędnym uznaniu, że wybudowanie obiektu budowlanego na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia wydania nakazu rozbiórki tego obiektu. Uzasadnienia tego zarzutu nie można uznać za słuszne. Cytowany bowiem przepis art. 48 ust. 1 – Prawa budowlanego przewiduje wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Chodzi tu zatem o sytuację, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i wzniósł zaplanowany obiekt budowlany. Nie można natomiast postawić znaku równości pomiędzy taką sytuacją a przypadkiem, w którym inwestor przystępując do budowy dysponował wydanym już pozwoleniem, lecz było ono jeszcze nieostateczne. Przypadek taki nie jest objęty cytowanym przepisem art. 48 ust. 1 – Prawa budowlanego. W takiej bowiem sytuacji, tj. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie winna znajdować procedura przewidziana przepisem art. 51 – Prawa budowlanego. Stanowisko powyższe, przyjęte w zaskarżonym wyroku przez sąd I instancji nie narusza powoływanego przepisu art. 48 ust. 1 – Prawa budowlanego i nie stanowi przejawu błędnej wykładni tego przepisu. W pełni należy stanowisko to podzielić. Znajduje ono oparcie w brzmieniu tego przepisu ("...wybudowanego bez pozwolenia na budowę...") i zgodne jest z jego celem, którym jest usuwanie następstw działalności budowlanej, prowadzonej w ogóle bez wymaganej aprobaty właściwych organów. Takiej działalności nie stanowi natomiast przystąpienie do budowy obiektu budowlanego przez inwestora posiadającego stosowne zezwolenie, zwłaszcza gdy zezwolenie to, jak w rozpatrywanym przypadku, pierwotnie nieostateczne, uzyskało w trakcie prowadzonych robót przymiot ostateczności. O skuteczności skargi kasacyjnej nie może decydować również drugi z zawartych w niej zarzutów, tj. zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 130 § 4 kpa przez przyjęcie, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu, podczas gdy rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić tylko na podstawie decyzji ostatecznej. Sąd I instancji wprawdzie istotnie przepisy te wskazał w uzasadnieniu wydanego wyroku, lecz uczynił to w celu wzmocnienia argumentacji dalej idącego poglądu, który uznany został za trafny. Mianowicie, jak wyżej podkreślono, sąd I instancji słusznie uznał, że nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 – Prawa budowlanego rozpoczęcie wznoszenia obiektu budowlanego w oparciu o decyzje nieostateczną. Tym samym samowoli takiej nie może stanowić przystąpienie do budowy obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przy nietrafnym założeniu, że decyzja taka podlega wykonaniu, jeśli wystąpi sytuacja przewidziana w art. 130 § 4 kpa, tj. jeżeli decyzja ta jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Ta dodatkowa, jednak niesłuszna argumentacja, nie miała w opisanym przypadku wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sadu I instancji. Należało w związku z tym przyjąć, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podlega w związku z tym oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.