VII SA/Wa 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania H.K. (dalej jako: skarżący) - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: organ powiatowy, PINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w O. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] sierpnia 2015 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo skarżącego zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli budynku położonego przy ul. [...] w O. i sprawdzenie legalności robót związanych z dobudową pomieszczenia kuchni i łazienki, dobudową części usługowej, wymianą dachówki ceramicznej na eternit oraz legalnością "wybicia" okna od strony ul. [...]. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. ustalono, że na nieruchomości istnieje budynek parterowy z lat 30 XX w., do którego dobudowano na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] część usługową o powierzchni 16 m². Na działce dokonano pomiarów obiektu, które są zgodne z przedłożoną dokumentacją. Współwłaścicielka nieruchomości L.B. wskazała, że nie potrafi określić roku dobudowy kuchni i łazienki, ale na pewno dobudowa ta istniała w dacie wydania decyzji z 1994 r. dotyczącej części usługowej. Ponadto oświadczyła, że wymiana pokrycia dachu na eternit miała miejsce w 1992 r., w latach 2000 – 2001 dokonano ocieplenia części dobudowanej, natomiast od strony ul. Glinieckiej wykonano na elewacji "atrapę" okna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] PINB w O. umorzył postępowanie w sprawie, a [...] WINB po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku skargi wniesionej przez H.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 993/16 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w O. decyzją z dnia [....] sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w O. nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, jednak zgodnie z § 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego osiedle "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. objęty jest ochroną konserwatorską. Wskazał, że współwłaścicielka budynku L. B. złożyła do akt opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2017 r., z której wynika, że wykonane prace polegające na wymianie okien, pomalowaniu elewacji, wymianie drzwi, ociepleniu części murowanej, nie wpłynęły na wygląd budynku i są akceptowalne pod względem konserwatorskim. PINB podniósł, że w dniu [...] stycznia 2018 r. przeprowadzono oględziny budynku w zakresie prac remontowych dachu ustalając, że poza wymianą pokrycia nie wykonano żadnych robót przy jego konstrukcji. Ponadto mimo podjętych działań nie odnaleziono w archiwach żadnych akt dotyczących rozbudowy budynku o kuchnię i łazienkę. Dalej organ powiatowy wyjaśnił, że w dnu [...] maja 2018 r. przesłuchano świadków wskazanych przez strony postępowania, którzy zeznali, że rozbudowa budynku mieszkalnego o kuchnię i łazienkę miała miejsce na początku lat 90-tych tj. 25 - 28 lat temu i w tym samym okresie wykonano wymianę pokrycia dachu na tym budynku. W ocenie PINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że: 1) dobudowa pomieszczenia kuchni i łazienki miała miejsce w latach 1990 - 1993 i jak wynika ze szkicu sytuacyjnego, pod nr L.dz. [...] prowadzone było postępowanie administracyjne w Urzędzie Miasta O. w Wydziale Architektury i Gospodarki Mieszkaniowej, mimo braku dokumentacji archiwalnej postępowania nie ma podstaw do uznania dobudowy kuchni i łazienki za samowolę budowlaną 2) dobudowa części usługowej została wykonana na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej na dobudowę części usługowej do istniejącego obiektu mieszkalnego; 3) wymiana pokrycia dachu części budynku mieszkalnego z dachówki na eternit miała miejsce na początku lat 90-tych, a w tym okresie, zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (D.U. Nr 38 poz. 229 - uchylonego z dniem 1 stycznia 1995 r.) wykonanie wymiany pokrycia dachu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, 4) nie wykonano "wybicia" okna w ścianie od strony ul. [...], bowiem podczas oględzin obiektu stwierdzono, że futryna wraz ze skrzydłami okiennymi zostały zamontowane na elewacji budynku jako element dekoracyjny (atrapa), ściana zewnętrzna budynku nie została naruszona - nie ma w niej żadnego otworu, 5) wykonanie w latach 2000-2001 ocieplenia części dobudowanej budynku mieszkalnego nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, 6) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że wykonane prace polegające na wymianie okien, pomalowaniu elewacji, wymianie drzwi, ociepleniu części murowanej, nie wpłynęły na wygląd budynku i są akceptowalne pod względem konserwatorskim. Powyższe ustalenia uzasadniały w ocenie PINB zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu powiatowego złożył H.K. Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że umorzenie postępowania było prawidłowe. Wyjaśnił, że w sprawie przesłuchano świadków, których zeznania są spójne co do daty dobudowy kuchni i łazienki przed 1 stycznia 1995 r. Wskazał na załączoną kopię mapy stanowiącej załącznik do postanowienia Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] maja 1990 r. na której pkt 1 oznaczono "możliwa rozbudowa budynku mieszkalnego". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że brak dokumentacji archiwalnej w ww. sprawie nie może przesądzać o nielegalności wykonanych robót, bowiem zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu. Za prawidłowe WINB uznał ustalenia poczynione przez organ powiatowy dotyczące wymiany pokrycia dachu, ocieplenia części dobudowanej budynku oraz wykonania elementu dekoracyjnego w postaci atrapy okna, stwierdzając że wykonanie powyższych prac nie stanowiło naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Wskazał, że do protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2015 r. załączona została dokumentacja zdjęciowa dachu, która potwierdza oświadczenie współwłaścicielki nieruchomości L.B., że przy wymianie pokrycia nie doszło do zmian konstrukcyjnych dachu, zatem należy prace te traktować jako bieżącą konserwację, nie podlegającą reglamentacji Prawa budowlanego, podobnie jak wykonane ocieplenie budynku o wysokości poniżej 12 m. Za wystarczające organ odwoławczy uznał wyjaśnienia L.B. zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. co do wykonania atrapy okna, bez wybicia otworu w ścianie. Wskazał, że w tym zakresie wykonane prace potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do pisma. W efekcie WINB nie stwierdził nieprawidłowości w poczynionych przez organ powiatowy ustaleniach, a odmienną ocenę okoliczności sprawy przez skarżącego uznał za niemającą wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniósł H.K. zarzucając, że uznanie "okna wstawionego w ścianie" jako atrapy nie znajduje potwierdzenia, bowiem nie doszło do sprawdzenia od wewnątrz lokalu. Wskazał, że budynek usługowy miał czasowe pozwolenie na 5 lat, a dotychczas nie został rozebrany. W ocenie skarżącego wydane w sprawie decyzje "odnośnie lokalu gospodarczego i dobudowanej kuchni" diametralnie różnią się od decyzji PINB w O. z dnia [...] lipca i [...] września 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch obiektów (altany i komórki), uznanych za samowolę budowlaną, a zrealizowanych na tej samej działce w tych samych warunkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że kierunek postępowania organów został wyznaczony wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 993/16 uchylającym decyzje organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. Oznacza to, że ani organ, ani Sąd orzekając ponownie w sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań zawartych we wcześniejszym orzeczeniu Sądu. W ww. wyroku Sąd zawarł wytyczne dla organów w zakresie ustalenia, czy do dobudowy kuchni i łazienki doszło w warunkach samowoli budowlanej oraz dodatkowych ustaleń dotyczących zakresu robót związanych z naprawą dachu tj., czy roboty te można było zakwalifikować jako konserwację. Ponadto Sąd nakazał wyjaśnienie, jak należy rozumieć pojęcie atrapy okna i na czym polegały roboty związane z jej wykonaniem, a także poczynienie dodatkowych ustaleń, dotyczących ochrony konserwatorskiej jakiej podlega budynek położony przy ul. [...] w O. O ile ustalenia organów dokonane w ponownie prowadzonym postępowaniu w zakresie objęcia ochroną konserwatorską budynku przy ul. [...] w O. na podstawie § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwala Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2005 r.), jaki i robót związanych z wymianą pokrycia dachu, należy uznać za znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, tak co do wymiany pokrycia z dachówki na eternit bez ingerencji w konstrukcję dachu oraz okresu wykonania ww. robót (początek lat 90 – tych), to stanowisko, że nie wykonano "wybicia" okna w ścianie od ul. [...] takiego potwierdzenia nie znajduje. Wbrew bowiem ocenie organów ani materiał zdjęciowy, ani protokół oględzin nie wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że futryna wraz ze skrzydłami okiennymi została zmontowana na elewacji budynku, jako element dekoracyjny. Zauważyć należy, że ustalenia te organ poczynił w zasadzie wyłącznie na podstawie wyjaśnień współwłaścicielki nieruchomości L.B. zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie poddając ocenie spornego okna, czy też jego "atrapy" podczas przeprowadzonych oględzin w dniu [...] stycznia 2018 r. Jak wynika bowiem z załączonego do akt protokołu oględzin ich przedmiotem była jedynie ocena legalności prac remontowych dachu budynku mieszkalnego, a nie spornego okna. Tymczasem skarżący konsekwentnie domagał się sprawdzenia od wewnątrz budynku, czy "ściana została przebita" i wstawiono okno, czy też jest to atrapa jak utrzymuje L.B. W ocenie Sądu materiał zdjęciowy załączony do akt sprawy, na który wskazują organy, wątpliwości w tym zakresie nie usuwa. Stanowisko zatem organów, że taka ingerencja w obiekt nie kwalifikuje w zakres kontroli organów nadzoru budowlanego, należy uznać za przedwczesne, a przy tym naruszające art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeśli zważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. nakazał wyjaśnienie, na czym polegały roboty związane z wykonaniem atrapy okna. Odnosząc się natomiast do kwestii legalności dobudowy pomieszczeń kuchni i łazienki należy stwierdzić w świetle poczynionych przez organy ustaleń, że doszło do niej również na początku lat 90 – tych. Tak bowiem zeznali zgodnie przesłuchani w sprawie świadkowie. Oznacza to, że za właściwy w sprawie dobudowy należy uznać reżim prawny, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jednakże na akceptację nie zasługuje przyjęcie przez organy, że ww. dobudowy nie można uznać za samowolę budowlaną. Znajdujący się w aktach sprawy szkic sytuacyjny nr L.dz. [...] będący załącznikiem do postanowienia Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] maja 1990 r. na którym zaznaczono "możliwą rozbudowę budynku mieszkalnego" w żadnym razie nie przesądza zdaniem Sądu o braku samowoli w wykonaniu dobudowy kuchni i łazienki. Gdyby jeszcze szkic sytuacyjny stanowił załącznik do decyzji organu, a nie bliżej nieokreślonego postanowienia można byłoby zdaniem Sądu przyjąć niejako na wyrost, że w sprawie była wydana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego o kuchnię i łazienkę, ale w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego legalność tej dobudowy. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że skoro zachowała się decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia1994 r. zatwierdzająca plan realizacyjny oraz zezwalająca na dobudowę części usługowej do istniejącego budynku mieszkalnego, to wysoce prawdopodobne, że zachowałaby się także decyzja dotycząca dobudowy o kuchnię i łazienkę, gdyby była wydana, zwłaszcza że obie dobudowy, jak wynika z ustaleń organów zrealizowane zostały w zbliżonym czasie tj. na początku lat 90 – tych. Natomiast to, że w sprawie decyzji takiej nie ma, nie oznacza jednak, jak zdaje się oczekiwać skarżący, że od razu zachodzi przesłanka do nakazania rozbiórki dobudowanej kuchni i łazienki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. analogicznie jak uczyniły to organy w stosunku do altany i komórki zlokalizowanych na tej samej działce i wykonanych zdaniem skarżącego w tych samych warunkach. W takich okolicznościach organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ww. ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki dobudowanej części organy winny rozważyć możliwość jej legalizacji poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o przepis art. 40 ustawy (o ile zachodziłaby taka konieczność). W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia o nakazie rozbiórki oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40, obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 Prawa budowlanego. W świetle przepisów mającej w sprawie zastosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1622/09 – publ. CBOSA) W okolicznościach sprawy, w przekonaniu Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnienia również wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016 r., 14 wydanie, s. 492-493). Podkreślić też trzeba, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 967/09). Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty i temu powinna służyć działalność orzecznicza organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy rozstrzygające sprawę, nie ustalając należycie istotnych dla niej okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 20168 r., poz. 1302 ze zm. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią treść powyższych rozważań. Wytyczne, co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia