VII SA/Wa 461/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa skargę oddala (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., znak (...) na podstawie art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: kpa) po wznowieniu na wniosek A. J. postępowania zakończonego decyzją ostateczną (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2003r., nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia (...) marca 2002r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynkach przy ulicy (...) w G. – stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 1 marca 2007r., złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. A. J. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (...)WINB z dnia (...) sierpnia 2003r. Jako przesłankę wznowieniową wskazała art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a mianowicie, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na podstawie oświadczenie A. J. z dnia (...) kwietnia 2007r., z którego wynika, że o postępowaniu (i decyzji) w sprawie dowiedziała się w dniu (...) lutego 2007r., organ uznał, że ustawowy miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 kpa, został zachowany. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia (...) czerwca 2007r., znak: (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz z art. 138 § 2 kpa, swoją decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB dla Miasta G. z dnia (...) marca 2002r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynkach przy ulicy (...) w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2007r. znak (...) uchylił decyzję (...)WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W efekcie ponownego rozpoznania sprawy (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2007r., znak: (...) działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia swojej dotychczasowej decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003r., stwierdzając iż wnioskodawczym nie przysługuje status strony. Również tą decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2008r., znak (...) uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zauważając, że wnioskodawczyni w istocie przysługiwał i przysługuje status strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., znak (...) stwierdził, że zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2003r., nr (...) została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do wystąpienia przesłanki wznowieniowej organ stwierdził, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją A. J. nie brała udziału jako strona, co spełniało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa do wznowienia tegoż postępowania, jednakże z uwagi na upływ określonego w art. 146 § 1 kpa terminu nie może zostać uchylona. Organ powołując się na art. 146 § 1 kpa wskazał, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji (...)WINB z dnia (...) sierpnia 2003r., upłynęło niemalże osiem lat (decyzję doręczono w dniu (...) sierpnia 2003r.), a zatem, jak wskazuje art. 151 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2011r., znak (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2011 r., stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji własnej z dnia (...) sierpnia 2003r., znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta G. z dnia (...) marca 2002r., znak: (...), umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynkach przy ul. (...) w G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że z oświadczenia skarżącej z dnia (...) kwietnia 2007r. wynika, że dowiedziała się o ww. decyzji WINB w K. z dnia (...) sierpnia 2003r., znak: (...), w stosunku do której zarzuca, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, w dniu (...) lutego 2007r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu (...) marca 2007r., wpłynął w terminie miesięcznym na wznowienie postępowania. Oznacza to spełnienie warunku formalnoprawnego dopuszczalności wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał postępowanie przed sądami powszechnymi, z którego wynika, że skarżącej przysługuje prawo współwłasności budynku portierni posadowionej na działce (...) położonego w G. przy ul. (...), objętej KW nr 34183. Prawo to na podstawie wyroku z dnia (...) lipca 2006r. Sądu Rejonowego w G., sygn. akt (...), zostało wpisane w dziale (...) prowadzonej przez SR w G.. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie zakończonej badaną decyzją organu wojewódzkiego z dnia (...) sierpnia 2003r. Ponadto organ stwierdził, że nabycie tytułu prawnego do nieruchomości, a co za tym idzie, uzyskanie przymiotu strony w spornej sprawie nastąpiło w dniu (...) czerwca 1993r., tj. w chwili zawarcia aktu notarialnego. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja organu wojewódzkiego z dnia (...) sierpnia 2003r., znak: (...) nie została przesłana do A. J., która jest stroną postępowania. Organ powołał art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Następnie wyjaśnił, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu. Po tej analizie oraz mając na uwadze przepis art. 146 § 1 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że skoro kwestionowana decyzja została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu 23 sierpnia 2003r., zatem 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, upłynął w dniu (...) sierpnia 2008 r., to badana decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 10 kpa, jednakże należy odmówić jej uchylenia, gdyż upłynął termin przedawnienia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że nie mają one wpływu na zmianę stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie, gdyż wykraczają poza przedmiot zaskarżenia. Podnoszona natomiast w odwołaniu kwestia dochodzenia ewentualnego naprawienia szkody nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego, lecz w kompetencji sądów powszechnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. J. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w części uniemożliwiającej jej dochodzenie swoich praw poprzez umorzenie postępowania z powołaniem się na 5 - letnie przedawnienie, którego bieg rozpoczął się w dacie doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu (...) sierpnia 2003 r. z pominięciem jej osoby jako strony postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że skoro postępowanie zostało wznowione, potwierdzono, iż ma status strony i nie doręczono jej decyzji, to bezpodstawnie uznano, że doręczenie decyzji pozostałym stronom w dniu (...) sierpnia 2003 r. działającym na jej szkodę skutkuje także w stosunku do niej, jako strony, przedawnieniem uniemożliwiającym uchylenie decyzji, tym bardziej, że GINB stwierdza, że badana decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 §1 pkt 4 kpa w zw. z art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a kpa. Z uwagi na fakt, iż wznowienie postępowania stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a kpa. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżąca w niniejszej sprawie powołała jako przesłankę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli fakt niebrania udziału w sprawie bez własnej winy. W tym miejscu należy podkreślić, że przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Ponadto brak winy strony podlega udowodnieniu, nie wystarczy więc tutaj prawdopodobieństwo (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Skoro wnioskodawczyni opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to organ we wstępnym etapie postępowania musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 kpa postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo w pierwszej kolejności ustaliły na podstawie oświadczenia skarżącej z dnia (...) kwietnia 2007r., że o postępowaniu (i decyzji) w sprawie dowiedziała się w dniu (...) lutego 2007r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu (...) marca 2007r., wpłynął w terminie miesięcznym na wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 kpa. W trakcie postępowania organy administracji, będąc związane orzeczeniami sądów powszechnych, ustaliły na podstawie licznych orzeczeń (wyrok Sądu Apelacyjnego w (...) z dnia (...) lipca 2006r., sygn. akt (...), wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia (...) lipca 2006r., sygn. akt (...), wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia (...) października 2007r., sygn. akt (...), wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia (...) lutego 2008r., sygn. akt (...) oraz wpisów w księdze wieczystej nieruchomości KW nr 34183, że A. J. nabyła tytuł prawny do nieruchomości w dniu (...) czerwca 1993 r. i jednocześnie w tym dniu uzyskała przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r. W związku z zaistnieniem przesłanki wznowieniowej przewidzianej w powyższym przepisie postępowanie zostało wznowione i w efekcie zapadła zaskarżona decyzja. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa oraz w art. 145 a kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r., sygnatura akt I SA 1956/98, Lex nr 48560 wyraził pogląd zgodnie z którym "organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty". Tak więc, gdy wystąpi w danej sprawie któraś z przesłanek wskazanych w art. 146 kpa organ jest zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1526/00 (Lex nr 82800) przepis art. 146 § 1 kpa określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym, bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 kpa przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W wyroku z dnia 12 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1776/07 NSA stwierdził, że termin 5-letni biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Datą doręczenia jest data doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, nie zaś osobie, która na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa domaga się wznowienia postępowania, a której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (LexPolonica nr 2063006). Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawione wyżej poglądy. Dodatkowo należy wskazać, że gdyby przyjąć rozumienie omawianego przepisu proponowane przez skarżącą to iluzoryczne byłoby ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i z tego względu domaga się wznowienia postępowania, to biegu terminu z art. 146 § 1 kpa nie można liczyć od dnia doręczenia decyzji stronie, która została pominięta w postępowaniu. Ponadto zgodnie z przepisem art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Doręczenie decyzji takiej stronie w ogóle nie jest konieczne dla wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zatem tym bardziej od doręczenia decyzji stronie, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie można uzależniać biegu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. Jednocześnie upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 kpa stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 kpa, a jego upłyniecie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Niewątpliwie postępowanie w sprawie wznowieniowej toczyło się przez długi okres (kilkukrotne decyzje kasacyjne organu II instancji skutkujące powrotem sprawy do organu I instancji), jednakże okoliczność ta nie wpływa na przerwanie biegu terminu o charakterze materialnoprawnym, określonego w art. 146 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2003 r., co do którego wpłynął wniosek o wznowienie, została doręczona jej adresatom w dniu 23 sierpnia 2003 r. Żądanie wznowienia wniesiono w dniu (...) marca 2007 r., a decyzja kończąca postępowanie wznowione w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zapadła ostatecznie w dniu () lutego 2011 r. Termin 5-letni od dnia doręczenia decyzji określony w art. 146 § 1 kpa upłynął zaś w dniu (...) sierpnia 2008 r. i tylko do tego czasu mogła zapaść decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Z powyższego zestawienia dat ewidentnie wynika, że ostateczna decyzja była wydawana po upływie czasu określonego w przepisie art. 146 § 1 kpa, więc organy nie mogły uchylić decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji było zgodnie z art. 151 § 2 kpa stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których uchylenie jest niemożliwe. Właśnie takie rozstrzygnięcie zapadło w niniejszej sprawie, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę jako nieuzasadnioną oddalił.