VII SA/Wa 461/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B C i J C na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2014 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VIISA/Wa 461/14 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak (...) wydaną dnia (...) stycznia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania B C i J C utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia (...) listopada 2002 r. Prezydent Miasta (...) udzielił B i J C pozwolenie na użytkowanie poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr (...) w (...) przy ul. (...) przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wniósł L P. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną (...) listopada 2013 r. stwierdził nieważność objętej wnioskiem decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...)11.2002 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy przedstawił instytucję stwierdzenie nieważności decyzji wskazując, że objęta wnioskiem decyzja została wydana na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Organ podkreślił również, iż art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2. uporządkowania terenu budowy Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2266/12, zapadłym w przedmiotowej sprawie, podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę jak i również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta (...) decyzją z dnia (...) maja 1998 r., (...), znak: (...), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji poprzez zapewnienie dojazdu do działki nr (...) w drodze służebności drogowej w ramach działki (...). Ponad to z planu zagospodarowania terenu wynikało, że instalacja kanalizacji deszczowej i kanalizacji ściekowej przebiega przez działkę (...) stanowiącą własność L P. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy budynek objęty pozwoleniem na użytkowanie nie posiadał zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przyłącza kanalizacyjnego a posesja, na której został wykonany budynek nie posiadała uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie organ nie mógł wydać pozwolenia na użytkowanie w przypadku niezgodności wykonanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 561/09, jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art.57 ust. 1-4 ustawy Prawo Budowlane, właściwy organ jest zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Badana w przedmiotowym postępowaniu decyzja Prezydenta Miast (...) z dnia (...) listopada 2002 r. została wydana na podstawie art. 55 ust. 2 pkt. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity DZ.U.2000.106.1126). Artykuł 55 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że Prezydent Miast (...) wydając decyzję z dnia (...) listopada 2002r. udzielając pozwolenia na użytkowanie, rażąco naruszył art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestycja była zrealizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) grudnia 1998r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na działce nr (...), położonej w (...), przy ul. (...). Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) października 2006r., znak: (...), stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta(...) z dnia (...) grudnia 1998r., w związku z rażącym naruszeniem art.35 ust.1 pkt 1b Prawa budowlanego (niespełnienie zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15 maja 1998r.) oraz art. 34 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego (brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane) – w zakresie połączenia z drogą oraz przebiegu planowanych sieci kanalizacyjnych. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012r., sygn.. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 1 pkt 8 KPA. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego należy wskazać, że istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) grudnia 1998r., Nr (...) a decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2002r, znak(...), gdyż wydanie decyzji z dnia (...) grudnia 1998r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę , spowodowało wydanie decyzji z dnia (...) listopada 2002r. na podstawie której udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Inaczej mówiąc, decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2002r. wydana została m.in. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) grudnia 1998r. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) grudnia 1998r., nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2002r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania( ex tunc), czyli w przypadku decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) grudnia 1998r. należy przyjąć, że zachodzi taka sytuacja, jakby tej decyzji nigdy nie było w obrocie prawnym. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2013r., sygn.. akt VII SA/Wa 2266/12, zapadłym w przedmiotowej sprawie wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o pozwolenie na budowę, którego następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 §1 pkt 2 Kpa jest wydana nie tylko z rażącym naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu ale również bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w postępowaniu administracyjnym powoduje istotną wadliwość decyzji, stanowiącą nie tylko powód do uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, ale również przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji publicznej w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, że organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom naruszenie prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012r., sygn.. akt VII SA/Wa 2882/11). Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2002r., znak: (...), udzielająca pozwolenia a użytkowanie poddasza użytkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...), położonej w (...), przy ul. (...), przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, wypełnia przesłankę określoną w art. 156 §1 pkt 2 Kpa, została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, dlatego argumenty dotyczące dokumentów powstałych po wydaniu badanej decyzji nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Ponadto zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, organy były związane wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2266/12, zapadłym w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B C i J C. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenia art. 156 §1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów. Działając w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z (...).01.2014 r. utrzymująca w mocy decyzję (...) WINB z (...).11.2013r. stwierdzającą na podst. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) wydanej dnia (...).11.2002 r. pozwalającej B i J C na użytkowanie poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym pobudowanym na działce o nr (...) w (...) przy ul. (...) – przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W sprawie bezspornym jest, że Prezydent (...) działając na postawie art. 55 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzją wydaną dnia (...) listopada 2002 r. udzielił inwestorom B i J C pozwolenia na użytkowanie poddasza użytkowego budynku mieszkalnego. Bezspornym jest również, iż przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) grudnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Przy czym Wojewoda (...) decyzją wydaną (...) października 2006 r. stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).12.1998 r. Należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), powodując sytuację, która nie pozwala organowi na wykonanie obowiązków wynikających z przepisu art. 59 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem" procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego." (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 660/09). "Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap." (wyrok NSA z dnia 17 września 2009r., II OSK 1499/08). Wprawdzie ustawodawca przewidział również w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. konsekwencje prawne w przypadku, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione lecz zgodnie z wiążącą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. IOPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. LEX nr 1225395. Reasumując, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z dnia (...)12.1998 r. skutkuje tym, że wydana w oparciu o nią decyzja o pozwoleniu na użytkowanie Prezydenta Miasta (...) z dnia (...).11.2002 r. winna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.