VII SA/Wa 461/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych postanawia: odrzucić skargę 1. Rada Miasta [...] (dalej: "Rada [...]") uchwałą Nr [...] z [...] września 2003 r. (dalej: "uchwała Nr [...]") zaliczyła niektóre drogi na terenie [...] kategorii dróg gminnych oraz jednocześnie pozbawiła niektóre inne drogi na terenie [...] kategorii dróg gminnych. Pismem z 20 listopada 2017 r. Z. G., zwany dalej "skarżącym", wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem ww. uchwały Nr [...] oraz wniósł o jej uchylenie. Zaskarżona uchwała została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Rada [...] wskazaną uchwałą z [...] września 2003 r. zaliczyła do kategorii dróg gminnych niektóre drogi na terenie [...] wymienione w załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] oraz pozbawiła kategorii dróg gminnych inne drogi wymienione w załączniku nr 2 do ww. uchwały. Uchwała Nr [...] została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.; dalej: "u.o.d.p.") na wniosek Prezydenta [...]. Uchwała Nr [...] weszła w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004 r. 3. Wskazanym wyżej pismem z 20 listopada 2017 r. skarżący wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaliczeniu ul. B., dzielnica W., do kategorii dróg gminnych. Ulica B. została wymieniona w załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] pod pozycją [...]: ul. B. na odcinku J. – M.. W uzasadnieniu swojego wezwania skarżący wskazał w szczególności, że linie rozgraniczające ul. B. przebiegają na nieruchomościach nie będących własnością gminy, lecz własnością osób prywatnych. Zdaniem skarżącego, znajduje to potwierdzenie na mapie w skali 1:1.000 przygotowanej przez Biuro Planowania Rozwoju W. - opinia nr [...] z [...] maja 2000 r. i posiadającej akceptację Kierownika Zespołu Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2000 r. Błędnie przyjęto zatem, że droga publiczna może być własnością osób fizycznych. Skutkiem zmiany statusu wskazanego odcinka ul. B. będzie nałożenie na właścicieli nieruchomości przyległych do ulicy B. obowiązku budowy zjazdów do drogi publicznej. Ponadto w opinii skarżącego Rada [...] błędnie przyjęła, że ulica B. (odcinek: J. – M. ) leżąca w ciągu istniejącej drogi gminnej ul. B. (odcinek: M. – P.) nie posiada tej samej kategorii ulicy gminnej. Dlatego podjęcie skarżonej uchwały prowadziło do powtórnego zaliczenia tej samej ulicy do kategorii dróg gminnych. Z powyższych względów, według skarżącego uchwała Nr [...] została wydana z naruszeniem: art. 2a ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2 a ust. 2 u.o.d.p. Konsekwentnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, w której zalicza ona do kategorii dróg gminnych ulicę B. w W. w liniach rozgraniczających ustalonych i zaakceptowanych w dniu [...] maja 2000 r. oraz przebiegających przez następujące działki będące własnością skarżącego: (1) działkę nr ewid. [...] z obr. [...]; (2) działkę nr ewid. [...] z obr. [...], (3) działkę nr ewid. [...] z obr. [...] oraz (4) całą działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] znajdującą się w liniach rozgraniczających ulicy B. Skarżący wniósł też o zobowiązanie Prezydenta [...] do wykupienia działek nr [...],[...],[...] z obr. [...] wydzielonych pod poszerzenie ulicy B. lub do wypłacenia odszkodowania. 4. W aktach sprawy nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że Rada [...] podjęła działania w celu usunięcia naruszeń sugerowanych przez skarżącego w wezwaniu z 20 listopada 2017 r., albo że udzieliła odpowiedzi na wystosowane przez niego pismo, odnosząc się do istoty sprawy. W aktach sprawy znajduje się natomiast zaświadczenie z 15 stycznia 2018 r. Prezydenta [...] wydane skarżącemu na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., w którym organ stwierdza, że działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...] stała się z mocy prawa własnością [...] w trybie określonym w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) Zmiana właściciela działki ujawniona została w księdze wieczystej KW nr [...]. Ww. działka została wydzielona decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] z przeznaczeniem na poszerzenie ul. B. 5. Z uwagi na nieskuteczność ww. wezwania z 20 listopada 2017 r., w dniu 20 stycznia 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o unieważnienie uchwały Rady [...] z [...] września 2003 r. Nr [...] w sprawie zaliczenie niektórych dróg [...] do kategorii dróg gminnych w części dotyczącej jej przebiegu przez nieruchomość będącą jego własnością w dniu jej wydania, jak również o zobowiązanie Rady [...] do wydania stosownego aktu z merytorycznym uzasadnieniem i wskazaną podstawą prawną o przyjęciu nieurządzonej jeszcze ul. B. do kategorii dróg gminnych, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zasadniczo powtórzył zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności zarzucił ww. uchwale naruszenie: 1) art. 2a ust. 2 w związku z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.o.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że droga publiczna może być własnością osób fizycznych; 2) art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, 2a, 2 u.o.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że podjęcie uchwały o zaliczeniu lokalnej ulicy do kategorii dróg gminnych nie wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których ulica ma przebiegać; 3) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.d.p. poprzez zaliczenie do dróg gminnych drogę gruntową nie będącą własnością gminy; 4) art. 2 ust. 2 u.o.d.p. przez błędne przyjęcie, że ul. B. (odc. J. – M.) leżąca w ciągu drogi gminnej ul. B. (odc. M. – P.) nie posiada tej samej kategorii ulicy gminnej, jak również poprzez podjęcie uchwały o przyjęciu ul. B. po raz drugi do kategorii dróg gminnych. Skarżący stwierdza też, że błędnie przyjęto, że ul. B. jest drogą i leży w pasie drogowym, podczas gdy w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały była gruntową drogą powstałą w wyniku scalania gruntów przeprowadzonego na podstawie ustawy o scalaniu gruntów z 1923 r. Skarżący podkreśla, że Miasto [...] nie ma prawa własności do wszystkich gruntów, po których przebiega ul. B. tj. droga kategorii gminnej. Znajdują się bowiem w jej liniach rozgraniczających działki o nr ewid. [...],[...][...] z obrębu [...], będące własnością skarżącego. Nie zostali również ustaleni właściciele działki o nr ewid. [...]. Skarżący oświadcza, że będąc właścicielem działek nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr ewid. [...] z obrębu [...], żąda aby Rada [...] wyjaśniła, jaka jest podstawa prawna przyjęcia ul. B. do kategorii dróg gminnych, skoro nie spełnia ona warunków określonych w ustawie o drogach publicznych, poza utwardzoną powierzchnią jezdni o szerokości 6 m. Skarżący podkreślił przy tym, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami z urzędu zatwierdziła podział działek [...],[...] i [...] z obr. [...], nie będących własnością gminy i wydzieliła działki nr [...],[...], [...], których nie wykupiła, ani nie wypłaciła odszkodowania, pomimo że wszczęła postępowania w celu wydzielenia działek pod cel publiczny - poszerzenie ul. B. i ich wykupienia. Skarżący wskazuje, że ul. B. nie jest drogą i nie posiada pasa drogowego, ani towarzyszących drodze urządzeń (min. chodnika, ścieżki rowerowej), poza oświetleniem usytuowanym na słupach elektrycznych. W ocenie skarżącego kilka zjazdów łączących linie rozgraniczające z asfaltową nawierzchnią wylaną na ul. B. nie czyni z jezdni drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wydzielone zaś w celu jej poszerzenia działki są oznaczone w ewidencji jako grunty orne, z wyłączeniem działki nr ewid. [...], na której prywatni inwestorzy zbudowali zjazd. Wskazuje także, że zaliczenie ul. B. do kategorii dróg gminnych zobowiązuje właścicieli przylegających do niej nieruchomości do ustanawiania służebności gruntowych przejścia i przejazdu oraz budowy zjazdów z drogi. Natomiast działka nr ewid. [...] z obrębu [...] jest błędnie oznaczona w ewidencji jako użytki rolne, pomimo że jest własnością [...] i wydzielona została pod poszerzenie ul. B. 6. Odpowiadając w dniu 21 lutego 2018 r. na ww. skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego ul. B. przebiega na gruntach będących własnością [...] (tj. na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz działce nr ewid. [...] z obrębu [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]). Wymienione przez skarżącego działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] nie widnieją w ewidencji gruntów, a działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] leżą poza pasem drogowym ul. B. Rada [...] stwierdza także, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w sprawie, albowiem nadanie kategorii drogi publicznej nie odebrało mu jakichkolwiek uprawnień. 7. W dniu 9 marca 2018 r. skarżący przesłał do Sądu pismo sporządzone "w odpowiedzi na odpowiedź na skargę Rady [...]". W piśmie tym skarżący potwierdza, że Rada [...] w ogóle nie rozpoznała skargi wniesionej przez skarżącego, czym jego zdaniem naruszyła art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, powodując jednocześnie, że sprawa nadał nie jest wyjaśniona. W konsekwencji skarżący "nie może zbyć swoich nieruchomości z nieustalonym właściwym stanem prawnym, a obecny błędny stan prawny zbycie tych nieruchomości uniemożliwia". Skarżący kwestionuje też wpisy dokonane w księgach wieczystych dla działek nr [...],[...] oraz [...] z obr. [...]. Skarżący potwierdza też, że "może okazać wypis i wyrys z ewidencji gruntów, z którego wynika, iż działka [...] z obr. [...], która stała się własnością Miasta w trybie art. 98 ust 1 u.g.n. [ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami] znajduje się na terenie ulicy B. (załącznik nr 1) oraz wypis i wyrys z ewidencji gruntów dotyczący działek nr [...],[...] i [...] wydzielonych z urzędu z działek nr [...],[...] i [...] z obr. [...] (załącznik nr 2)". Zdaniem skarżącego podziały niektórych działek zostały dokonane przed przejściem własności z osób prywatnych, w tym skarżącego, na rzecz Gminy W. ["Miasta"]. Zdaniem skarżącego Rada [...] myli także pojęcie granic pasa drogowego z pojęciem linii rozgraniczających, o których mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii skarżącego ul. B. nie mogła również być przyjęta do kategorii dróg gminnych, gdyż m.in. nie jest drogą, o której mowa w ustawie o drogach publicznych. Do wskazanego pisma skarżący dołączył też wypis z rejestru gruntów dotyczący m.in. działki nr ewid. [...] sporządzony według stanu na dzień: 13 stycznia 2015 r., z którego wynika, że właścicielem tej nieruchomości jest skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skargę należało odrzucić. 9. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały Rady [...] obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; identycznie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r.; poz. 995; dalej: "u.s.pow."). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Obecnie nie jest już wymagane poprzedzenie wniesionej skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.pow. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Faktyczne naruszenie indywidualnego interesu prawnego należy zatem wykazać, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie (osobie), który wnosi skargę na uchwałę. Analizując tak ukształtowany interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.pow. warto zauważyć, że wykładnia terminu "interes prawny" została już wcześniej dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w analogicznej sprawie. Mianowicie w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał podtrzymał również wcześniejszą linię orzeczniczą prezentowaną w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą actio popularis (skargą powszechną). Wskazał on na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (patrz również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09). 10. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady i reguły polskiego porządku prawnego Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał w sposób niewątpliwy, tj. nie udowodnił, że przysługuje mu interes prawny mogący być podstawą dla wniesienia skargi na uchwałę Rada Miasta [...] Nr [...] z [...] września 2003 r. Z akt sprawy wynika, że toczą się spory między skarżącym a gminą W. oraz Prezydentem [...] o własność określonych nieruchomości położonych obecnie w Gminie W., w okolicy ul. B., a także o zasadność dokonanych podziałów nieruchomości, wywłaszczenia oraz wypłaconych bądź niewypłaconych odszkodowań. Stan prawny przedstawiany przez skarżącego jest wszak całkowicie niejasny i niekompletny. W jednym miejscu twierdzi na przykład, że jest właścicielem działki nr ewid. [...], a w innym, że działka ta stała się własnością gminy (Miasta). Znajdujące się w aktach pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. z 12 października 2017 r., skierowane do skarżącego, wskazuje przy tym, że prowadzony jest spór sądowy dotyczący służebności przejścia i przejazdu w odniesieniu m.in. do działki nr ewid. [...], która miałaby być ustanowiona na rzecz skarżącego (akta admin., karta nienumerowana). Złożony przez skarżącego wypis z rejestru gruntów w odniesieniu do działki nr ewid. [...], wystawiony na dzień 13 stycznia 2015 r. nie może być uznany za przekonujący dowód, gdyż w przypadku sporu o nieruchomość rękojmia publicznej wiary wiąże się z wpisami do ksiąg wieczystych, a nie ewidencją gruntów. Wypis z ewidencji gruntów sprzed trzech lat nie może być też uznany za w pełni aktualny dokument urzędowy. Przedstawione spory mogą być rozstrzygnięte tylko na drodze sądowej w postępowaniu przed sądem powszechnym (właściwym dla spraw cywilnych), a nie przed sądem administracyjnym. Skarżący nie zdołał zatem przekonująco wykazać, że prawdziwe jest jego twierdzenie o lokalizacji drogi gminnej na należących do niego nieruchomościach. Wskazywane przez skarżącego działki nie znajduje się w pasie drogowym, ani w obrębie linii przedmiotowej rozgraniczających drogi. Równocześnie skarżący nie zdołał podważyć skutecznie oświadczenia organu, który wyjaśnił, że droga publiczna na przedmiotowym odcinku jest zlokalizowana (a w części zaprojektowana) na działkach będących własnością podmiotu publicznego (tj. na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz działce nr ewid. [...] z obrębu [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]). Skarżący nie wskazał też, jakie przysługujące mu uprawnienie nie może być zrealizowane w wyniku zmiany statusu ul. B. Z pewnością takimi uprawnieniami nie jest faktyczna trudność w zbyciu działek będących własnością skarżącego, ale położonych poza ul. B. jako drogą gminną. Podobnie nie mogą być uznane za uzasadnienie tytułu do złożenia skargi spory o niewypłacone odszkodowanie za wywłaszczenie (jeśli taki fakt miał miejsce) lub brak zgody na ustanowienia na rzecz skarżącego ograniczonego prawa rzeczowego. Być może opisane okoliczności, gdyby były prawdziwe i udowodnione, mogłyby być źródłem interesu faktycznego skarżącego dochodzonego przed innymi organami i sądami, ale nie interesu prawnego w rozumieniu powołanych przepisów. W związku z omawianą wyżej zasadą, że uprawnionym do złożenia skargi jest (w świetle art. 87 ust. 1 u.s.pow.) tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, Sąd stwierdził, że skarżący takiego naruszenia nie wskazał i jego rzeczywistego wystąpienia nie udokumentował. Skarżący nie wykazał również, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wykazał, że jej własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes prawny uzasadnia tytuł do złożenia skargi do Sądu na uchwałę Nr [...]. 11. Z powyższych powodów Sąd zobowiązany był zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny osoby skarżącej stosownie do wymagań przepisu szczególnego, jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd nie orzekł, gdyż art. 232 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.