VII SA/Wa 467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi L. H. i J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] października 2009r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących L. H. i J. H. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. H. oraz J. H. jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję Starosty M. z [...] października 2009 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] września 2009 r. (które wpłynęło do organu w dniu następnym), L. i J. H. zwrócili się do Starosty Powiatowego w M. o akceptację zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na działce nr ew. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S., wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...]. W piśmie tym wskazali, że stosownego zgłoszenia w ww. przedmiocie dokonali [...] września 2007 r. w Urzędzie Miasta S. Wyjaśnili jednocześnie, że zgłoszenie to, złożone do niewłaściwego organu, nie zostało ani im zwrócone, ani przekazane do organu kompetentnego do załatwienia tej sprawy. Powołując się na powyższe przy piśmie z [...] września 2009 r. złożyli kserokopię pisma z [...] września 2007 r., z prezentatą Urzędu Miasta S. z [...] września 2007 r. Starosta M. analizując materiał dowodowy ustalił, iż zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów i budynków, działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obr. [...] stanowi grunty Gminy Miasta S. o oznaczeniu "dr" - droga. Ustalił też, że w miesiącu wrześniu 2009 r. wpłynęły pisma A. S. informujące o rozpoczęciu budowy ww. ogrodzenia wzdłuż drogi dojazdowej do jego posesji na odcinku od ulicy K., tj. na działce o nr ewid. [...] obr. [...]. Wobec powyższych informacji w dniu [...] października 2009 r. ww. organ przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których stwierdził, że na działce nr ew. [...] w narożniku od strony ul. K. i drogi dojazdowej (dz. nr [...]), pomiędzy istniejącym ogrodzeniem działki a drogą dojazdową istnieją wkopane słupki metalowe (2 szt. przy ul. K. i 1 słupek w głębi działki). Mając na uwadze powyższe ustalenia Starosta M. stwierdził, iż zgłoszenie złożone przez L. i J. H. dotyczy budowy ogrodzenia już częściowo zrealizowanego. Z tych też powodów, decyzją z [...] października 2009 r. znak: [...], wydaną w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgłosił sprzeciw wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...], położonej w S. przy ul. K. L. i J. H. nie zgodzili się z wydanym rozstrzygnięciem i wnieśli w terminie odwołanie do Wojewody [...], zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, polegające na wniesieniu zaskarżoną decyzją sprzeciwu z uchybieniem trzydziestodniowego terminu wskazanego w powołanym przepisie. Podnosząc ten zarzut zwrócili uwagę na to, iż zgłoszenia dokonali 5 września 2007 r., a nie -jak przyjął organ- w dniu 18 września 2009 r. Natomiast zauważyli, że nawet przy założeniu, że zgłoszenie pochodzi z daty 18 września 2009 r., to i tak termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został w sprawie zachowany, a wobec tego sprzeciw nie jest skuteczny. Stanowisko przedstawione w odwołaniu zainteresowani uzupełnili pismem z 23 listopada 2009 r., w którym powołując się na orzecznictwo wskazali, iż sprzeciw wyrażony decyzją administracyjną należy uznać za prawidłowo wniesiony dopiero z chwilą doręczenia tej decyzji inwestorowi. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Prezentując swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż podziela argumentację organu I instancji, że zgłoszenie inwestorów, złożone do właściwego organu 18 września 2009 r., dotyczące budowy przedmiotowego ogrodzenia zostało wniesione po rozpoczęciu już robót budowlanych. W dalszej kolejności Wojewoda [...] zauważył, iż zarzut odwołania sprowadza się do negowania skuteczności wydania decyzji w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego z uwagi na niezachowanie przez organ trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 30 Prawa budowlanego. Odnosząc się do powyższej kwestii organ odwoławczy stwierdził, iż termin trzydziestodniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw zachowany, o ile w tym terminie nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. (tj. decyzja wyrażająca sprzeciw zostanie w tym terminie nadana w urzędzie pocztowym operatora publicznego). Taki sposób obliczania terminu trzydziestodniowego pozwoli -jak wskazał Wojewoda- na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych. Tym samym Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska strony odwołującej się, że datą "wniesienia sprzeciwu" jest data doręczenia decyzji stronie. Takiego wymogu, w jego ocenie, art. 30 Prawa budowlanego na organ nie nakłada. W konsekwencji Wojewoda uznał, iż termin do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie został zachowany, bowiem decyzja Starosty M. wnosząca sprzeciw została nadana 13 października 2009 r., a więc przed upływem trzydziestodniowego terminu do jego wniesienia (skoro zgłoszenie zostało dokonane 18 września 2009 r.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyli L. H. i J. H. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przede wszystkim z uwagi na przyjęcie, że istniały podstawy do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw i że sprzeciw został wniesiony w ustawowym terminie. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów procesowych określonych w art. 7, art. 10, art. 57 § 5, art. 75, art. 77, art. 78, art. 81, art. 107 § 3, art. 110, art. 136, art. 138, art. 140, 138 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż organy rozpatrujące sprawę, nie oceniły całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności nie odniosły się do okoliczności, iż skarżący zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonali już w dniu 5 września 2007r., na co wskazywali w piśmie z 18 września 2009 r. W ich ocenie na podstawie zgłoszenia dokonanego 5 września 2007 r. mogli podjąć prace przy budowie ogrodzenia 6 października 2007 r., tj. po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia sprzeciwu i nie później niż 6 października 2009 r. Jednocześnie skarżący nie zgodzili się z argumentacją organu II instancji, co do tego, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu wystarczające było wydanie decyzji zawierającej sprzeciw oraz nadanie tej decyzji w placówce urzędu pocztowego. Powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że prawidłowe wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego wiąże się z faktem zakomunikowania decyzji stronie poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ i stronę postępowania. Wskazali przy tym na art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił te zarzuty w niej podniesione, które dotyczyły art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd uznał bowiem, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia ww. przepisu, a to miało istotny wpływ na końcowy wynik sprawy i uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie obu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji, tj. nie tylko decyzji zaskarżonej, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] października 2009 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przed wyjaśnieniem przyczyn uchylenia ww. decyzji przypomnienia wymaga, iż skarżący zgłosili zamiar przystąpienia do budowy ogrodzenia na działce stanowiącej ich współwłasność. Z uwagi na to, iż ogrodzenie miało powstać od strony drogi, to bezspornym jest, iż na inwestorach ciążył w tym przypadku obowiązek dokonania zgłoszenia. Stanowi o tym art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Tym samym skarżący mogli przystąpić do budowy ogrodzenia po spełnieniu wymogów wynikających z ww. art. 30, w tym ust. 5 tego przepisu. Skarżący, mając na uwadze art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonali zgłoszenia dotyczącego ww. inwestycji w ich ocenie -jak wskazywali wielokrotnie w swoich pismach, w tym w skardze- w dniu 5 września 2007 r., przy czym nie zostało ono wówczas złożone do właściwego organu (a do Urzędu Miasta S.). Do Starosty M. -właściwego w tym przedmiocie- zgłoszenie trafiło zaś dopiero w dniu 18 września 2009 r. (na skutek ponownego złożenia tego zgłoszenia przez skarżących). Organy orzekające uznały, iż zgłoszenia dokonano 18 września 2009 r. W dniu [...] października 2009 r. Starosta M. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru rozpoczęcia robót objętych ww. zgłoszeniem, a decyzję wyrażającą ten sprzeciw doręczył inwestorom [...] października 2009 r. Wojewoda [...] sprzeciw ten utrzymał w mocy, wyrażając jednocześnie stanowisko, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wystarczające jest nadanie decyzji w urzędzie pocztowym operatora publicznego, a nadanie to w niniejszej sprawie miało miejsce przed upływem 30-dniowego terminu. Z takim stanowiskiem Wojewody [...] w świetle treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie sposób się jednak zgodzić. Sąd nie podziela wykładni tego przepisu zaprezentowanej w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdza, że obie decyzje w sprawie zostały wydane z jego naruszeniem. Wskazany przepis art. 30 ust. 5 w zdaniu 2 stanowi, iż do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Termin 30-dniowy określony w tym przepisie jest terminem wiążącym organ architektoniczno - budowlany. W tym tylko okresie organ ten ma bowiem kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Po upływie tego terminu skutecznie uczynić już tego nie może. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją prawną właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, czyli kwalifikowanego aktu administracyjnego, uzewnętrzniającego oświadczenie woli tego organu. To zaś zakomunikowanie oświadczenia woli właściwego organu następuje poprzez doręczenie decyzji stronie. Przewiduje to przepis art. 109 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzję doręcza się stronie na piśmie. Z kolei art. 110 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Powyższe regulacje procesowe (na które słusznie skarżący zwrócili uwagę w treści skargi), nie zezwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji, tzn. sporządzenie jej i podpisanie czy też nadanie jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z wprowadzeniem jej do obrotu prawnego stanowiąc skuteczne uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej. Do uzyskania takiego skutku konieczne jest doręczenie decyzji stronie. Zatem sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest skutecznie wniesiony, jeżeli właściwy organ wydaną w tym przedmiocie decyzję doręczy inwestorowi w terminie określonym w tym przepisie. Dla zachowania terminu 30-dniowego przewidzianego na wniesienie sprzeciwu, organ powinien więc nie tylko wydać i nadać w urzędzie pocztowym akt administracyjny, ale także doręczyć ten akt inwestorowi. Termin ten jest bowiem terminem do załatwienia sprawy, a nie sporządzenia aktu administracyjnego, a to oznacza, że sprzeciw wywoła skutek prawny dopiero z chwilą jego doręczenia, przy czym doręczenie to musi być zgodne z przepisami regulującymi doręczenia w Kodeksie postępowania administracyjnego (Rozdział 8). Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają w tym zakresie odmiennych postanowień. Takie stanowisko jest zgodne z wykładnią przedstawioną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08 (ONSA/WSA 2009/1/poz. 1), podjętej na tle przepisu art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 123 z 2002 r., poz. 1058 ze zm) przewidującego podobną konstrukcję prawną do określonej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wyrażone powyżej stanowisko jest również zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa kontrolowana. W wyroku z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1927/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż termin 30 dni do wyrażenia przez organ administracyjny sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu inwestorowi. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w wyroku z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1957/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że sprzeciw o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane jest skutecznie wniesiony, jeżeli właściwy organ wydaną w tym przedmiocie decyzję doręczy stronie w terminie określonym w tym przepisie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skoro decyzja z [...] października 2009 r. została doręczona 22 października 2009 r., to nawet przy założeniu że zgłoszenia dokonano skutecznie 18 września 2009 r., sprzeciw (wyrażony ww. decyzją z [...] października 2009 r.) należało uznać za spóźniony, tj. wniesiony z uchybieniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, i nie wywołujący skutku prawnego przewidzianego w ustawie –Prawo budowlane. Z tych też względów Sąd podzielił stanowisko skarżących co do interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia wskazanego przepisu. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego przesądzające wynik sprawy, Sąd za zbędne uznał odnoszenie się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze, w tym związanej z niewyjaśnieniem w sprawie kiedy faktycznie nastąpiło zgłoszenie na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (czy w 2007 r., czy też dopiero w 2009 r.). Orzekając ponownie Starosta Powiatowy w M. winien mieć na względzie upływ terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym miejscu Sąd jeszcze raz zauważa, iż wskazany termin ma charakter kompetencyjny, określa bowiem czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu organ traci uprawnienia jakie daje mu art. 30 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1674/08). Z wymienionych powodów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.