VII SA/Wa 468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie skargę oddala Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) skierował na badanie lekarskie H. K. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. B, C, D, E. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 października 2011 r. Prokuratura Okręgowa w O. wystąpiła do urzędu z wnioskiem o skierowanie na badanie lekarskie H. K. w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.),, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w związku z § 2 ust. 5 i 7, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15), uchyliło zaskarżoną decyzję w części w jakiej określa ona termin zgłoszenia na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. i określa że na to badanie należy się zgłosić w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji organu odwoławczego, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie skierowania H. K. na badania lekarskie ma co do zasady oparcie w zebranym materiale dowodowym sprawy i w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa materialnego, jak również została wydana po przeprowadzeniu postępowania zgodnego z przepisami procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Natomiast w myśl § 2 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Organ odwoławczy wskazał, że taka tez nie tyle informacja, co wniosek Prokuratury Okręgowej w O. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania H. K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, wpłynął w dniu 12 października 2011 r. do organu pierwszej instancji. W dniu 3 listopada 2011 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zapewniając H. K. możliwość czynnego w nim udziału i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. Z takiej możliwości strona jednak nie skorzystała. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał wystarczającą podstawę organowi pierwszej instancji do wydania zaskarżonej decyzji. Już sam wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza jego uzasadnienie, stanowiły wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia H. K. jako kierowcy, mogącym powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu tego wniosku wskazano, iż Prokuratura Okręgowa w O. uczestniczy w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w O. w sprawie sygn. [...] o ubezwłasnowolnienie H. K. W toku postępowania Prokuratorowi doręczono odpis zaświadczenia z dnia 9 czerwca 2011 r. wystawionego przez lekarza neurologa, z którego wynika, że u H. K. rozpoznano otępienie w typie choroby Alzheimera. W świetle powołanych okoliczności faktycznych i prawnych organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do skierowania H. K. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. To uprawniony lekarz tego ośrodka, na podstawie badania lekarskiego wyda stosowne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy wskazał, że zreformował zaskarżoną decyzję jedynie w części w jakiej określa ona termin zgłoszenia na badanie lekarskie, gdyż zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia, wzór skierowania, o którym mowa w ust. 4 i 5, określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Według tego wzoru na badanie lekarskie należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji, którą to jest niniejsza decyzja organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania podważających legalność zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie zgodził się z wyrażonym w odwołaniu stanowiskiem, a do tego w istocie rzeczy sprowadza się zarzut Prokuratora, iż lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji musi automatycznie obligować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prokurator przecież nie zaprzeczył w odwołaniu, iż "faktycznie jednak organ dysponował materiałami w postaci dokumentacji lekarskiej, w oparciu o którą można było wywieźć przypuszczenie, że istnieje uzasadnione podejrzenie co do stanu zdrowia H. K. w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, które determinuje potrzebę skierowania go na badanie lekarskie". Ponadto organ zauważył, iż wzór skierowania na badania lekarskie, o którym mowa w cyt. wyżej § 2 ust. 5 rozporządzenia, określa załącznik nr 2 do tego aktu normatywnego. Wydając decyzję organ pierwszej instancji posłużył się wg tego wzoru decyzji. Powołał się na wniosek Prokuratury Okręgowej w O., w którym to wskazano okoliczności faktyczne i prawne żądania wszczęcia postępowania w sprawie skierowania strony na badania lekarskie. Organ pierwszej instancji winien był szerzej uzasadnić w tym zakresie swoje rozstrzygnięcie. Jednakże w ocenie organu odwoławczego - nie jest to wada dająca wystarczające przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Okręgowy w O. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 107 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji kiedy ocena organu odwoławczego była odmienna co do istoty od ustaleń organu pierwszej instancji nadto wydanie decyzji bez szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sposób naruszający pogłębienie zaufania do organów Państwa, świadomości i kultury prawnej obywateli oraz z pominięciem wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy co w konsekwencji spowodowało, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2K.p.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w O. wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie Prokuratura Okręgowa w O. była inicjatorem niniejszego postępowania. Nie mniej jednak wątpliwości jakie powziął prokurator co do stanu zdrowia H. K. w związku z innym postępowaniem, w jakim brał udział, nie zwalniają prokuratora od obowiązku czuwania nad prawidłowym przebiegiem postępowania administracyjnego i zapadłym rozstrzygnięciem. Dlatego pomimo, że organ administracji podzielił wątpliwości prokuratora, to decyzja organu I zapadła z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., a decyzja organu drugiej instancji zapadła z rażącą obrazą cytowanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, których ilość i stopień naruszenia powoduje, iż uznać należy że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych przyczyn, dla których należałoby skargę uwzględnić. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oparta jest na dostatecznie zgromadzonym materialne dowodowym, a okoliczności faktyczne z niego wynikające wypełniały dyspozycję § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) stanowiącego uszczegółowienie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wskazane przepisy obowiązywały w dacie wydania zapadłych w sprawie decyzji i stanowiły podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć. Przy czym dostrzec w tym miejscu należy, iż od dnia 11 lutego 2012 r. zmienił się stan prawny w ww. zakresie, a zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151) – v. art. 139 ustawy o kierujących pojazdami. Niemniej orzekając w niniejszej sprawie Sąd obowiązany był uwzględnić stan obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Wyjaśnić więc w tym miejscu trzeba, iż stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Przepis ten został doprecyzowany w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia, wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z § 2 ust. 5 wskazanego rozporządzenia, starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że jedyną przesłanką skierowania kierowcy na badanie lekarskie jest powzięcie przez właściwy organ wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie jej zdrowia. Przy czym, to dopiero badanie lekarskie ma przesądzić, czy dana osoba może kierować pojazdem czy też istnieją ku temu przeciwwskazania, a to oznacza, że starosta nie ma obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, tj. szerszym niż to wynika z ww. przepisów. W oparciu o wskazane regulacje prawne, starosta ma jednak obowiązek zareagować decyzją gdy wystąpi przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Uzyskanie takiej informacji obliguje właściwy organ do wydania orzeczenia o skierowaniu na badania, ale rozstrzygnięcie to w żaden sposób nie przesądza o uprawnieniach do kierowania pojazdami. Warto w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia), kierującym może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym oraz spełnia jeden z warunków określonych w pkt 1-3. Dostrzegając powyższe Sądu stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Przypomnieć należy, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek informacji pochodzącej z Prokuratury Rejonowej w O., która wnioskiem z dnia 12 października 2011 r. zwróciła się o skierowanie H. K. na badania lekarskie. Wnosząc o powyższe Prokuratura wskazała na okoliczności dotyczące H. K. a znane Prokuraturze z uwagi na prowadzone postępowanie z jej udziałem. W ww. piśmie podano, że Prokuratura Okręgowa w O. uczestniczy w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w O. w sprawie sygn. [...] o ubezwłasnowolnienie H. K. W toku tego postępowania Prokuratorowi doręczono odpis zaświadczenia z dnia 9 czerwca 2011 r. wystawionego przez lekarza neurologa, z którego wynika, że u H. K. rozpoznano otępienie w typie choroby Alzheimera. Zdaniem Sądu, zawarte w piśmie Prokuratury stwierdzenia i przytoczone fakty, bezspornie nasuwały zastrzeżenia co do stanu zdrowia H. K. Skoro zaś informacje te pochodziły od Prokuratury, należało uznać je za wiarygodne, a takich informacji wymaga się w ww. § 2 ust. 5 rozporządzenia. Dostrzegając powyższe stwierdzić też trzeba, że wobec treści pisma Prokuratury nie było potrzeby poszukiwania w sprawie dodatkowych materiałów dowodowych (tym bardziej, że również sam skarżący o uzupełnienie materiału dowodowego nie wnosił). Dane zawarte w tym piśmie, pochodzące z pewnego źródła wyraźnie bowiem wskazywały na wypełnienie dyspozycji przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, doprecyzowanego ww. przepisem rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. Wskazane pismo Prokuratury stanowi jedyny, ale wystarczający dowód w sprawie, a okoliczności z niego wynikające uzasadniały nie tylko wszczęcie postępowania, ale i wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również informacja zawarta w piśmie Prokuratury z dnia 29 maja 2012 r. (k:26 akt sprawy sądowej), iż Sąd Okręgowy w O. Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 19 marca 2012 r. (sygn. akt [...]) częściowo ubezwłasnowolnił H. K. z powodu zespołu psychoorganicznego otępiennego w przebiegu Alzheimera. Powyższe wskazuje i potwierdza, że można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy H. K. może uczestniczyć w ruchu drogowym (a to ma znaczenie tak dla jego bezpieczeństwa, jak i innych kierujących). Warto w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podnosił też, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo tak kierowcy, jak i innych użytkowników dróg. Zagrożenie, o którym mowa może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, mającymi postać jednostek chorobowych, jak i cechami charakteru dyskwalifikującymi go jako kierowcę. Tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 167/10 (Lex nr 74522). W tym też wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie stykał się na drodze. Bez znaczenia natomiast jest, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem dyskwalifikującym i dlatego też stan psychiczny, emocjonalny kierującego pojazdem nie jest bez znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Konkludując, w analizowanym stanie faktycznym informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia H. K. pochodziła z Prokuratury Rejonowej w O. i była oparta m.in. na zaświadczeniu z dnia 9 czerwca 2011 r. wystawionym przez lekarza neurologa. Informacja ta była informacją wiarygodną, a tym samym uzasadniała wydanie decyzji w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji, za prawidłową należało uznać zaskarżoną w sprawie decyzję o skierowaniu H. K. na badania lekarskie. Tak dokonanej oceny nie zmieniają zarzuty podniesione w sprawie, tak procesowe, jak i dotyczące norm prawa materialnego. Analizując w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, odpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 K.p.a. Jednakże, zdaniem Sądu, wady popełnione przez organ pierwszej instancji w tym zakresie zostały konwalidowane decyzją organu odwoławczego. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przywołało przepisy prawa materialnego, na podstawie których orzekało, dokonało ich wykładni, wskazało na materiał dowodowy w sprawie i wyjaśniło cel i skutek wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dodatkowo Sąd zaznacza, iż w sprawie wydana została decyzja o charakterze związanym, a powody jej wydania organ pierwszej instancji wprawdzie wskazał w sposób zbyt lakoniczny, ogólnikowy, niemniej na tym etapie również zostały one przedstawione. Za uwzględnieniem skargi nie przemawiały także pozostałe zarzuty procesowe, wskazujące na wadliwie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe. Sąd nie stwierdził, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Wobec treści pisma Prokuratury Rejonowej w O. z 12 października 2012 r., nie było potrzeby poszukiwania nowych dowodów, na co Sąd powyżej już wskazywał i kwestię tę wyjaśnił. Dlatego też Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Jednocześnie Sąd w tym miejscu zauważa, iż skarżąca podnosząc powyższe nie wskazała jakie okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione, a mogłyby mieć znaczenie prawne w sprawie. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.