VII SA/Wa 471/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne skargę oddala Uzasadnienie. Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekł o skierowaniu A.B. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami - na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 155), w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Uzasadniając swoją decyzję organ wyjaśnił, że została ona wydana, ponieważ uzyskano informację potwierdzającą, że przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zaś Komendant [...] Policji wystosował dnia [...] marca 2015 r. wniosek o sprawdzenie kwalifikacji A.B.. A. B. wniósł w dniu [...] maja 2015 r. odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO"), w którym zaskarżył w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku o skierowaniu na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania i wniósł o zwrócenie się do Komendy [...] Policji w [...], Wydziału Ruchu Drogowego, w [...] o przedłożenie dokumentacji wykroczenia drogowego z dnia [...] lutego 2013 roku w [...] na drodze krajowej [...], z udziałem samochodu ciężarowego/ciągnika siodłowego E03 oraz o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka W. O. na okoliczność, iż to on w dniu [...] lutego 2013 roku prowadził samochód ciężarowy - ciągnik siodłowy. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 99 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, poprzez uznanie przez organ, iż odwołujący przekroczył liczbę punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w sytuacji, gdy odwołujący w dniu [...] lutego 2013 roku nie prowadził samochodu ciężarowego; naruszenie art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wskazanie, iż odwołujący ma obowiązek stawić się na badanie w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji i dostarczyć orzeczenie lekarskie w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, oraz art. 139 ustawy o kierujących pojazdami, w związku z faktem wejścia w życie przepisu art. 101 w brzmieniu wskazanym w zaskarżonej decyzji od dnia [...] stycznia 2016 roku (zgodnie z ustawą o zmianie ustawy o kierujących pojazdami z dnia 19 stycznia 2013 roku), a więc oparcie decyzji na nieobowiązującym przepisie prawa; naruszenie art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie właściwych podstaw prawnych, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności brak uzasadnienia potwierdzającego zasadność decyzji o skierowaniu na badania, w tym niewskazanie powodów i podstaw do takiego badania. W związku z powyższym, A. B. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przeprowadzonego przez organ w pierwszej instancji. Wskazał, że decyzja ta jest wadliwa, gdyż nie zawiera właściwych podstaw prawnych - powołuje jedynie art. 99 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami - który zawiera w swojej treści dwa podpunkty. Z uwagi na brak zarówno uzasadnienia wszczęcia postępowania (które powinno nastąpić w drodze postanowienia — czego również organ I instancji zaniechał) jak i jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nie wykazał, że istnieją podstawy skierowania na badania psychologiczne oraz że rzeczywiście odwołujący przekroczył dopuszczalny limit punktów oraz ewentualnie kiedy to się stało. Na podstawie treści decyzji nie można ocenić, czy zaszły przesłanki do skierowania na badania psychologiczne. Odwołujący kwestionował ukaranie mandatem i punktami przy okazji rzekomego prowadzenia samochodu ciężarowego w dniu [...] lutego 2013 r. i podnosił, że nie wiedział o nałożeniu takiej grzywny i ukaraniu punktami karnymi. Stwierdził, że pomimo posiadania prawa jazdy kategorii C nie jeździ ciężarówkami; mógł to być zaś jego pracownik. Podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera również uzasadnienia faktycznego podstaw decyzji - decyzja powinna wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wskazał żadnego z powyżej wskazanych elementów. W całej decyzji oprócz wskazania powołanego już powyżej art. 99 - nie ma wskazanej żadnej podstawy prawnej, a tym bardziej nie ma również wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja nie przytacza żadnego uzasadnienia prawnego. Organ I instancji w pouczeniu (nie wskazując podstaw prawnych) zacytował treść i nałożył zobowiązania zgodnie z treścią art. 101 ustawy o kierujących pojazdami, jednakże ww. przepis w brzmieniu zacytowanym w decyzji zgodnie z ustawą z dnia 19 stycznia 2013 roku zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami wszedł w życie z dnia 04 stycznia 2016 roku. SKO, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. I k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] orzekającej o skierowaniu na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję, SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jak również, że ustawa ta wchodzi w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., z wyjątkiem: art. 125 pkt. 9, który wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia; art. 110, który wchodzi w życie z dniem 19 stycznia 2014 r.; art. 13 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt. 4, art. 44 ust. 1 pkt. 2 lit. b i ust. 3 pkt. 2, art. 67 ust. 2 pkt. 2, art. 82 ust. 1 pkt. 4 lit. c, art. 91-95, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. c, pkt. 4 i 5, ust. pkt. 1 lit. b oraz ust. 3, art. 100, art. 101, art. 102 ust. 1 pkt. 2, art. 103 ust. 1 pkt. 2 i 3 oraz ust. 2, art. 105 ust. 1 i 2, art. 112 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 124 ust. 7 i ust. 10 pkt. 2, art. 125 pkt. 10 lit. c-f i lit. g w zakresie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, pkt. 13 oraz pkt. 16 w zakresie art. 140 ust, 1 pkt. 3 i pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, oraz art. 136 ust. 1-3, które wchodzą w życie z dniem 4 stycznia 2016 r. SKO wyjaśniło ponadto, że organy administracyjne i sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny czy orzeczenia innych podmiotów są prawidłowe, w szczególności czy odzwierciedlające je działania są zasadne, czy noszą znamiona bezprawności (dostrzegając jawną nielegalność obowiązane są do powiadomienia właściwego organu). Jeśli więc skarżący nie dostarczył organom orzekającym dowodów prezentujących odmienne fakty, niż wynikające ze wspomnianych orzeczeń, organy te miały podstawy do oparcia na nich swych ustaleń. Wynika to z brzmienia art. 76 § 1 k.p.a., a także, iż organ wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego, decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości postępowania, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne i przywołało w tym zakresie stosowne orzeczenia sądowe. Jak wskazało SKO, w okresie od dnia [...] lutego 2013 r. do [...] października 2013 r., odwołujący się wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego przez co otrzymał łącznie 28 punktów za naruszenie tych przepisów (wniosek o sprawdzenie kwalifikacji z dnia [...] marca 2015 r. Komendanta [...] Policji). Skarżący w odwołaniu kwestionuje fakt, iż w dniu [...] lutego 2013 r. prowadził samochód ciężarowy, przez co nie powinien mieć wówczas naliczonych punktów karnych. Jednakże, organ prowadzący niniejsze postępowanie nie ma uprawnienia do badania prawidłowości postępowania, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne. Oznacza to, iż Kolegium jest związane wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji z dnia [...] marca 2015 r. i nie może czynić samodzielnych ustaleń i przeprowadzać dowodów, które miałyby wykazać, że odwołujący się rzekomo nie prowadził samochodu ciężarowego w dniu [...] lutego 2013 r. W tej zatem sytuacji, organ I instancji miał podstawę do skierowania skarżącego na badania psychologiczne na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Przekroczenie liczby 24 punktów (co miało miejsce w niniejszej sprawie) w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na badania psychologiczne, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku. Stąd nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. SKO, ustosunkowując się do zarzutu z odwołania, wyjaśniło, że odnośnie fragmentu znajdującego się w końcowej części pouczenia decyzji organu I instancji mówiącego o tym, iż "(...) Na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami należy zgłosić się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Orzeczenie psychologiczne należy przedstawić organowi kierującemu na badania w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu" w istocie należy uznać, że fragment ten stanowi powtórzenie treści art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który wszedł w życie w dniu 4 stycznia 2016 r. a więc po dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Zapis ten należy zatem traktować jako niewiążący odwołującego się. Nie zmienia to jednak faktu, iż co do zasady skierowanie na badania psychologiczne było słuszne. Odwołujący się powinien więc poddać się badaniu psychologicznemu. A. B., [...] lutego 2016 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, pozwalającego organowi dokonać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; o stwierdzenie, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości; o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący wnosił o zwrócenie się do Komendy [...] Policji w [...], Wydziału Ruchu Drogowego, o przedłożenie dokumentacji wykroczenia drogowego z dnia [...] lutego 2013 roku w [...], na drodze krajowej [...], z udziałem samochodu ciężarowego/ciągnika siodłowego E03; przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka W. O., na okoliczność wykazania, iż prowadził przedmiotowy samochód ciężarowy w dniu [...] lutego 2013 roku w [...], na drodze krajowej [...]. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w jego ocenie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, zaś zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy jest w szczególności obowiązany, tak jak organ pierwszej instancji, dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, jak również nowe okoliczności i dowody pojawiające się w postępowaniu na mocy art. 136 k.p.a., a powyższe znajduje swoje oparcie w obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących przeprowadzania dowodu przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji w niniejszej sprawie wymaga zwrócenia się do Komendy [...]Policji w [...], Wydziału Ruchu Drogowego o przedłożenie dokumentacji wykroczenia drogowego z dnia [...] lutego 2013 roku w [...], na drodze krajowej [...], z udziałem samochodu ciężarowego/ciągnika siodłowego E03. W ocenie skarżącego nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie jego twierdzeń, iż to nie on prowadził [...] lutego samochód ciężarowy i niezasadnie uzyskał punkty karne. Dlatego też koniecznym było przesłuchanie świadka na wskazaną okoliczność. W odpowiedzi na skargę, SKO pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] jest prawidłowa i zgodna z prawem, zaś skarga A. B. jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie ze stanowczym brzmieniem dyspozycji art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 627) starosta jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył on liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Starosta nie prowadzi w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt. 2 cyt. ustawy jego nadzór ograniczony jest wyłącznie do spełniania przez kierującego wymagań określonych dla uzyskania i posiadania dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem. Nadzór nad przestrzeganiem przepisów ruchu drogowego leży w wyłącznej kompetencji organów kontroli ruchu drogowego – art. 96 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy. Starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa powyżej na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego – art. 99 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, starosta nie ma uprawnień do badania prawidłowości wniosku organu kontroli ruchu drogowego w zakresie podstaw do skierowania na badania psychologiczne kierowcy, który – w ocenie tego organu nadzoru ruchu drogowego – przekroczył limit ustawowy 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta jest więc związany wnioskiem i nie prowadzi, o czym była już mowa, żadnego postępowania zmierzającego do ustalenia, czy kierowca wykroczenia popełnił, czy tez nie. SKO natomiast kontroluje prawidłowość wydania przez starostę decyzji, ale wyłącznie pod względem ww. przepisów, regulujących kompetencje starostów. SKO również nie ma kognicji w zakresie badania popełnionych wykroczeń w ruchu drogowym. Jak jednoznacznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. I OSK 347/15 (CBOSA) "ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te - po myśli art. 124 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym - wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem silnikowym, a który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył liczbę punktów 24 otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 niniejszej ustawy. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany w drodze decyzji przez organ, jeżeli przekroczył liczbę punktów 24 otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.". W tym stanie rzeczy nie ma znaczenia dla sprawy błędne pouczenie kierowcy, zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. odnośnie terminu zgłoszenia się na badania psychologiczne i obowiązku przedłożenia wyniku tych badań w terminie trzech miesięcy od daty decyzji. Nie jest to pouczenie o sposobie zaskarżenia decyzji, mające dla skarżącego istotne znaczenie, zaś uchybienie warunkom błędnego pouczenia nie wywołałoby negatywnych skutków dla skarżącego, ewentualnie byłoby podstawą uchylenia negatywnej decyzji, wydanej na skutek niewykonania tegoż wadliwego pouczenia. Pouczenie to nie przesądza ponadto o treści słusznej i zgodnej z prawem decyzji. Nadmienić jednak należy, że w aktach brak jest dowodu na to, by skarżący w ogóle poddał się przedmiotowemu badaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie niniejszej, również jest związany ustaleniem przez właściwy organ Policji liczby punktów karnych za wykroczenie w ruchu drogowym. Nie może w tym zakresie prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do badania prawidłowości wniosku Komendanta [...] Policji o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne; również jednakże i z tej przyczyny, że w niniejszym postepowaniu Sąd kontroluje wyłącznie poprawność decyzji organów obu instancji, a nie zasadność i liczbę punktów karnych, przypisanych skarżącemu przez organ nadzoru ruchu drogowego za naruszenie przepisów ustawy o ruchu drogowym. Organa obu instancji zaś, jak już Sąd to stwierdził wcześniej, orzekły zgodnie z prawem, wydając poprawne decyzje. Z wyżej wymienionych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art., 151 p.p.s.a. oddalił skargę.