VII SA/Wa 472/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał J. Z. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych ok. 5,2 x 8,6 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w [...] gm. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu [...] listopada 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło odwołanie J. Z. od powyższej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. J. Z. wniosła o: 1) przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji administracyjnej wydanej w dniu [...] listopada 2011 r.; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy; 3) ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; 4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do odwołania, na okoliczności w nim wskazane. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w związku z faktycznym rozpadem małżeństwa z R. Z. we wrześniu 2009 r. informowała ustnie organ administracji, że zmienił się jej adres dla dokonywania doręczeń z dotychczasowego ul. [...], w [...], na nowy: ul. [...], w [...]. Organ znał powyższą okoliczność i doręczył część korespondencji we właściwym postępowaniu administracyjnym pod nowy adres, tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].01.2011 r., sygn. [...] z kopertami zaadresowanymi na ul. [...] i ul. [...] w [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], z dnia [...] września 2010 r. Organ dokonał doręczenia: decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak i upomnienia z [...].06.2012 r. pod dotychczasowym adresem. Dalej wskazała, że organ nigdy nie pouczył jej o treści o obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu, ani o skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Z tego względu zdaniem J. Z. nie sposób przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia ww. korespondencji, w tym decyzji pod dotychczasowym adresem. Skarżąca dalej wskazała, że przypadkowa rozmowa z byłym mężem spowodowała odebranie w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 10 000 zł - nr [...] z [...] października 2012 r. W dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca skontaktowała się telefonicznie z pracownikami organu egzekucyjnego, w dniu [...] listopada 2012 r. zaznajomiła się z aktami sprawy. W dniu [...] listopada 2012 r., przesłano J. Z. część dokumentów. Zatem w wypadku uznania, że nie istnieją inne przesłanki uchybienia terminowi, zachodzące po stronie organu - doręczenie tytułu i upomnienia spowodowało ustanie przyczyny uchybienia terminu w dniu [...] listopada 2012 r. Tak więc termin 7 dniowy dla złożenia prośby o przywrócenie terminu, zdaniem J. Z. uznać należy za zachowany. W świetle powołanych okoliczności, uznać należy również, że strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zarzutów. Podniosła, że gdyby została prawidłowo pouczona o ww. przepisach prawa dotyczących doręczenia, jak również gdyby prawidłowo doręczano korespondencję, wniosłaby odwołanie. W ocenie skarżącej w zaistniałym stanie faktycznym nie ma żądnych podstaw do przyjęcia, że nastąpiło wcześniejsze i skuteczne doręczenie decyzji sygn. [...] z [...] listopada 2011 r. w trybie art. 44 § k.p.a. O powyższym przesądza niewątpliwy brak pouczenia skarżącej o treści przepisów prawa, z których wynika możliwość zastosowania art. 41 - 44 k.p.a. Nie ma żadnej winy strony w tym, że nie została w ogóle pouczona przez organ I instancji o treści art. 41 - 44 k.p.a. Dodała, że od końca 2010 r. (od okresu zakończenia sprawy rozwodowej), zamieszkiwała w domu rodzinnym matki na ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...]na podstawie art. 59 § 2 , w związku z art. 58 , ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odmówił J. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania J. Z. wykonania rozbiórki zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wobec powyższego ocena powołanych we wniosku okoliczności uniemożliwiających dochowanie terminu - w przedmiotowej sprawie terminu czternastodniowego na złożenie odwołania. W ocenie organu wskazana we wniosku okoliczność tj. nie otrzymanie przez skarżącą decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., pomimo tego, iż jak podnosi J. Z. poinformowała ona organ stopnia podstawowego o zmianie adresu doręczeń korespondencji w trakcie prowadzonego postępowania w ramach nadzoru budowlanego nie może stanowić przesłanki do uznania zasadności przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ wskazał, iż jak wynika z treści art. 41 § 1 Kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). W niniejszej sprawie z materiału dowodowego nie wynika, iż skarżąca powiadomiła PINB w [...] o zmianie swego adresu. Wprawdzie cytowany wyżej przepis nie wskazuje wymaganej formy powiadomienia organu o ww. okoliczności to jednak [...]WINB stoi na stanowisku, odmiennie od tez wyrażanych we wniosku o przywrócenie terminu złożonego w przedmiotowej sprawie, iż prawidłową formą zawiadomienia organu jest forma pisemna. Powyższe wynika w ocenie organu odwoławczego z formułowanej w przepisach Kpa ogólnej zasadny pisemności prowadzonych postępowań administracyjnych. Na marginesie wskazać także należy, że w aktach sprawy przekazanych do oceny [...]WINB brak jest także jakiegokolwiek potwierdzenia np. w postaci notatki służbowej o wskazanej przez skarżącą okoliczności powiadomienia ustnego przez J. Z. organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie o zmianie jej adresu. W tym stanie rzeczy organ odmówił J. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]. Skargę do sądu administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie wniosła J. Z. wniosła o: I. stwierdzenie przez Sąd, iż wydane w sprawie przez [...]WINB w [...] postanowienie naruszało prawo, w szczególności w sposób istotny, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i 2 i 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz orzeczenie z pominięciem istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jak również zaniechanie uzasadnienia rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej PINB w [...] nr [...] z dnia [...].11.2011 roku oraz ograniczenie powyższych obowiązków do enigmatycznego powołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści art. 41 k.p.a. i twierdzenia organu administracji o braku w aktach informacji o zmianie adresu strony; 2) art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywatela do Państwa jak również art. 6 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę legalizmu - poprzez oddalenie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej PINB w [...] nr [...] z dnia [...].11.2011 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że: organ administracji I instancji nie pouczył strony o treści art. 41 i 44 k.p.a., a na zwrotnym potwierdzeniu przesłania tej decyzji stronie - nie odnotowano miejsca i samego faktu pozostawienia awiza z informacją gdzie strona mogła odebrać powyższą przesyłkę. 3) art. 41 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zastosowanie powyższego przepisu prawa podczas gdy skuteczne doręczenie zastępcze decyzji administracyjnej PINB w [...] nr [...] z dnia [...].11.2011 roku mogło by mieć miejsce tylko wówczas gdyby organ ten pouczył stronę o obowiązku informowania o zmianie adresu; 4) art. 44 § 1 i 4 k.p.a. - poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podczas gdy z akt sprawy wynika, że na zwrotnych potwierdzeniach przesłania stronie decyzji administracyjnej PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. brak adnotacji o fakcie i miejscu pozostawieniu awiza w miejscu dotychczasowego zamieszkania strony jak również informacji o jednostce, w której strona mogła podjąć tą przesyłkę; 5) art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy strona uprawdopodobniła brak winy we wniesieniu odwołania w terminie przypisanym prawem oraz fakt złożenia prośby o przywrócenie tego terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny tego uchybienia; Wskazała, że naruszenia prawa kwalifikują zaskarżone postanowienie do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była legalność postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., mocą którego organ odmówił J. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność ta jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest - stosownie do art. 134 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu nie pozbawia jednak strony możliwości obrony jej interesów. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, w myśl art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Materialną podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis zawarty w art. 58 k.p.a., który przewiduje przywrócenie terminu do dokonania czynności, których uchybienie skutkuje negatywnymi skutkami procesowymi dla strony. Dla zastosowania tego przepisu powinny być spełnione cztery przesłanki. Pierwszą przesłanką jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu już nie można przywrócić (art. 58 § 3 k.p.a.). Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wnieść odwołanie. Czynność procesową należy zatem dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła zadość pierwszej przesłance, trzeciej i czwartej. Sąd stanął jednak na stanowisku, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu. Jak wyżej wskazano J. Z. podniosła, że doręczenie decyzji z [...] listopada 2011 r. nastąpiło na zły adres. Zaznaczyła, że informowała ustnie organ o zmianie adresu. Stąd nie mogła odebrać adresowanego do niej listu z decyzją nr [...]. Z argumentacją skarżącej Sąd się nie zgadza. Trafnie zauważył organ że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje określona w art. 14 § 1 k.p.a. zasada pisemności. Z tego względu zdaniem Sądu strona powinna poinformować organ o zmianie adresu w formie pisemnej. Tymczasem w aktach sprawy nie ma, ani rzeczonego pisma wskazującego na nowy adres do korespondencji, ani żadnej wzmianki, na okoliczność telefonicznego poinformowania przez skarżącą organu o zmianie adresu. Tym samym okoliczności tej, z uwagi na fakt, że Sąd orzeka na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, Sąd nie może zweryfikować. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że brak jest pisma wskazującego na zmianę adresu, jak i ewentualnej notatki służbowej związanej z poinformowaniem organu o tej zmianie. Sąd wprawdzie dostrzega, że organ dwa pisma wysłał skarżącej na inny adres, jednakże przyjąć należy, że zrobił to bez podstawy faktycznej. Zauważyć jednak należy, że pomimo wysyłania postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. na dwa adresy, również pod nowy adres skarżącej - przy ul. [...] w [...], strona korespondencji tej nie odebrała. Po otrzymaniu informacji, że strona nie odbiera korespondencji także pod nowym adresem organ zwrócił się o ustalenie aktualnego adresu strony do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru Pesel oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych. W odpowiedzi uzyskał informację, że J. Z. jest zameldowana w [...] przy ul. [...]. Z tego względu, co stanowczo należy podkreślić, nie można zarzucić organowi, że nie dokonał próby ustalenia prawidłowego adresu skarżącej, wręcz przeciwnie próby takiej dokonał i ustalił, że prawidłowym adresem strony jest ul. [...] w [...]. Adres taki wynika również z wypisu z rejestru gruntów. Tym samym za prawidłowe należy uznać wysyłanie przez organ dalszej korespondencji na adres ul. [...] w [...]. Za prawidłowe należy uznać w konsekwencji działanie organu odwoławczego który odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu strona nie dochowała należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw nie informując w formie pisemnej organu o zmianie adresu. Organ działając na bazie materiałów zgromadzonych sprawie nie miał podstaw do wysyłania korespondencji na nowy adres. W tym kontekście nie można stwierdzić, by strona należycie interesowała się sprawą. Od otrzymania ostatniej korespondencji w sprawie, co nastąpiło w dniu [...] września 2010 r., do dnia [...] listopada 2012 r., a wiec przez okres ponad dwóch lat strona nie podjęła próby ustalenia, co się w sprawie dzieje. Oceniając okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że na stronach postępowania spoczywa obowiązek szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można zatem mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., I OSK 1257/11, niepubl., dostępny w CBOSA; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 282). Okoliczności wskazane przez skarżącą zdaniem Sądu nie dają podstaw do uznania, iż nie ponosi ona winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Inne okoliczności, takie jak zwolnienie lekarskie od pracy czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Okoliczności te nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę. Podobnie w niniejszej sprawie wina skarżącej sprowadza się do niepoinformowania organu w formie pisemnej o nowym adresie do korespondencji. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Nieobecność skarżącego w miejscu które organ ustalił jako miejsce zameldowania, nie może świadczyć o obiektywnej niemożliwości dochowania przez niego terminu do złożenia odwołania. Skarżąca, dbając należycie o swoje sprawy powinna ustalić, co w jej sprawie się dzieje, choćby drogą telefoniczną lub przy użyciu poczty elektronicznej oraz czy korespondencja w czasie nieobecności w miejscu zamieszkania była do strony wysyłana. Z uwagi na powyższe, wniosek o przywrócenie terminu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu wniesienia odwołania. W tej sytuacji organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, niż tylko odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w świetle powołanych wyżej okoliczności są one niezasadne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.