VII SA/Wa 474/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Prezydenta Miasta O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. C. i M. Ż. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą Budowa drogi gminnej ul. B.na odcinku od ul. B. do działki nr ew. [...] w obrębie [...] w O., na terenie objętym działkami: część działki nr ew. [...] (wykazanej na mapie podziału nieruchomości zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod numerem [...] w dniu [...] marca 2011 r. jako nr ew. [...]), nr ew. [...], nr [ew.] [...], nr ew. [...], część działki nr ew. [...] (wykazanej na mapie podziału nieruchomości zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod numerem [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. jako nr ew. [...]), część działki nr ew. [...] (wykazanej na mapie podziału nieruchomości w skali 1:1000 zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod numerem [...] w dniu [...] marca 2011 r. jako nr ew. [...]), część działki nr ew. [...] (wykazanej na mapie podziału nieruchomości zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod numerem [...] w dniu [...] marca 2011 r. jako nr ew. [...]), część działki nr ew. [...] (wykazanej na mapie podziału nieruchomości zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod numerem [...] w dniu [...] marca 2011 r. jako nr ew. [...]) w obrębie [...] w O. – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] lipca 2012 r. Prezydent O. reprezentujący Gminę O. wystąpił do Starosty O. z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej - budowy drogi gminnej ul. B. na odcinku od ul. B. do działki nr ew. [...] w obrębie [...] w O., na terenie objętym działkami nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...] w O.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta O. zawiadomił strony postępowania - wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Ponadto Starosta O. opublikował obwieszczenie informujące o wszczęciu tego postępowania na tablicy ogłoszeń Starostwa O. w dniach od 20 sierpnia do 3 października 2012 r., obwieszczenie zostało opublikowane również w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa O. w dniu [...] sierpnia 2012 r. (przez 14 dni) oraz w tygodniku lokalnym Linia O. (Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Starosta O. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej pod nazwą Budowa drogi gminnej ul. B. na odcinku od ul. B. do działki nr ew. [...], a odwołanie od tej decyzji złożyły w ustawowym terminie M. C. i M. Ż.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/13 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, wskazując, iż wada decyzji pierwszoinstancyjnej polegająca na zatwierdzeniu projektu w części dotyczącej miejsc parkingowych mogła stanowić podstawę do uchylenia tego rozstrzygnięcia jedynie w tej części, zobowiązał również Wojewodę [...] do ustalenia, czy inwestycja zatwierdzona decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] została zrealizowana. W związku z powyższym Wojewoda [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o przeprowadzenie wizji w terenie i ustalenie, czy zrealizowana została inwestycja zatwierdzona tym rozstrzygnięciem, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował, iż na wskazanych działkach nie były przeprowadzone żadne roboty drogowe w oparciu o wydane pozwolenie na realizację inwestycji drogowej. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego w O. o aktualny wypis z rejestru gruntów dla działek objętych inwestycją zatwierdzoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że ustawa z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego oraz ograniczeniach w zakresie rozstrzygnięć możliwych do wydania przez sądy administracyjne w sprawach związanych z realizacją inwestycji określonych w tejże ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 r. II OSK 411/11). W ocenie Wojewody [...] zaskarżona [decyzja] Starosty O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nie odpowiada przepisom prawa. Przede wszystkim, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], i co zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/13, niedopuszczalne jest realizowanie w oparciu o specustawę drogową miejsc parkingowych, gdy nie są one związane z zapewnieniem potrzeb uczestników ruchu. W projekcie zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających teren znalazła się również część działki nr ew. [...] w obrębie [...] w O., nieujęta we wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej, jak również w decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz w mapach podziału nieruchomości, chociaż niedopuszczalna jest jakakolwiek rozbieżność pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę, a załączonym do niego projektem budowlanym, w tym projektu [projektem] zagospodarowania terenu. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] projekt budowlany nie jest kompletny, ponieważ nie zawiera części opisowej projektu zagospodarowania terenu sporządzonej zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu sporządzonej zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że Starosta O. nie wykonał wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projektowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który określa minimalną szerokość ulicy w liniach rozgraniczających oraz § 15 i § 16 tego rozporządzenia określającego minimalną szerokość pasa ruchu. W aktach sprawy brak jest zezwolenia na odstępstwo od powyższych warunków technicznych. Organ podniósł, że inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przewiduje realizację kanalizacji deszczowej, jednakże żaden z autorów projektu nie posiada uprawnień budowlanych umożliwiających projektowanie kanalizacji, ponadto takie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne. W aktach sprawy brak jest pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez właściwy organ w zakresie odwodnienia drogi. Wojewoda [...] podkreślił również, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] projekt budowlany został sprawdzony przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych. Z ustaleń organu wynika również, że inwestor nie przedłożył oryginałów opinii właściwych organów samorządu terytorialnego, co wynika z art. 11b specustawy. Organ wskazał, że z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej wynika, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, jednakże w przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ, wadą dotknięta jest cała decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], co skutkuje koniecznością uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta O. powinien sprawdzić projekt budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nałożyć na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta O.; zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, 7, 77 § 1, 80 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, oraz błędne przyjęcie, że: a) nieprawidłowo został wykonany projekt zagospodarowania terenu, b) projekty budowlane zostały sporządzone przez nieprawidłowe osoby [osoby nie posiadające uprawnień], 2) w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że: a) plan zagospodarowania terenu zawierał wady prawne, b) art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie całości decyzji organu pierwszej instancji, gdy organ odwoławczy mógł w trybie art. 136 kpa zobowiązać inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń we własnym zakresie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. Nr 260) w związku z § 110.1 warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz.430) poprzez mylne utożsamianie parkingu z zatoką postojową. Zaprojektowane w liniach rozgraniczających drogi publicznej zatoki postojowe dla samochodów są elementem drogi. Takie rozwiązania dopuszczalne są również w przepisach prawa budowlanego; przepisy wykonawcze, w szczególności § 19 ust. 4 warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr &5 [] poz. 690) przewiduje usytuowanie miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulic, 2) § 8.1 i 2 oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. Nr 462) poprzez uznanie, że projekt ma wady, gdy tymczasem w postępowaniach w specustawie nigdy organ takich wymogów nie stawiał projektom – - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2012 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą Budowa drogi gminnej ul. B. na odcinku od ul. B. o do działki nr ew. [...], na terenie objętym działkami nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...] w O., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/13, który uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję w całości, bowiem zgodnie z art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), mógł uczynić to jedynie w części dotyczącej odcinka drogi, nieruchomości, działki. Sąd wskazał również, iż podzielił twierdzenia organu odwoławczego co do tego, że w oparciu o specustawę drogową nie mogą zostać zrealizowane parkingi, podzielając równocześnie w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 2216/11. Bez znaczenia pozostaje zaś, w jaki sposób miejsca te zostały nazwane – czy parkingami, czy tak jak w projekcie budowlanym – miejscami postojowymi. Realizacja tych miejsc nie mogła nastąpić w oparciu o specustawę drogową, skoro nie są one obiektem budowlanym, ani urządzeniem stanowiącym całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Z uwagi na art. 11g specustawy drogowej, okoliczność ta nie mogła skutkować uchyleniem decyzji Starosty [...] w całości, a organ odwoławczy, uprawniony był jedynie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zezwolenia na realizację parkingu, zwłaszcza że z przedstawionego projektu jednoznacznie wynika, na których działkach parkingi te (miejsca postojowe, miejsca parkingowe) miały zostać zrealizowane. Sąd stwierdził również, że nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa wskazana przez Wojewodę [...] okoliczność naruszenia przez organ pierwszej instancji § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, bowiem w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie również niekompletności projektu organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia, w zakreślonym terminie, wskazanych nieprawidłowości (ust. 3, art. 35). Zobowiązanie inwestora do usunięcia takich naruszeń mogło zostać dokonane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do tego, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony z naruszeniem § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - przepis ten nie wskazuje techniki ani sposobu wykonania projektu a wyłącznie obowiązek jego sporządzenia na oryginalnych mapach do celów projektowych, który to warunek, jak się zdaje, został w niniejszej sprawie spełniony. Sąd stwierdził również, że nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Z przepisów specustawy wprost wynika, że wszelkie zawiadomienia kierowane są do stron postępowania na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, i to na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek uaktualniania wpisów w ewidencji. Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną, i dodatkowo ustali, czy inwestor rozpoczął już roboty budowlane. Zgodnie bowiem z oświadczeniem złożonym przez uczestniczki postępowania na rozprawie dnia 18 czerwca 2013 r. "droga tam już jest od 2-3 lat". W przypadku potwierdzenia tej okoliczności przez organ architektoniczno - budowlany brak będzie podstaw do wydania merytorycznej decyzji rozpoznającej wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego będzie miał w tym zakresie odpowiednie zastosowanie. 3.2. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a zatem, organ administracji publicznej – w niniejszej sprawie – Wojewoda [...] związany był oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/13. Jednakże, Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę, ponownie na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję Starosty [...], ze względu na to, że, jak stwierdził, we wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej nie ujęto części działki nr ewid. [...], która była w projekcie zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających teren, projekt budowlany nie jest kompletny, ponieważ nie zawiera części opisowej projektu zagospodarowania terenu, decyzja przewiduje realizację kanalizacji deszczowej, jednakże żaden z autorów projektu nie posiada uprawnień budowlanych umożliwiających projektowanie kanalizacji, projekt budowlany został sprawdzony przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych. Powyższe wskazuje, że Wojewoda [...] wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu poprzedzającym wydanie tej decyzji, do czego, z mocy art. 153 ppsa był zobowiązany. 3.3. Podkreślić równocześnie należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywoływanego już wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/13 wyraźnie zobowiązał organ do ustalenia, czy inwestor rozpoczął już roboty budowlane, bowiem z oświadczenia złożonego przez uczestniczki postępowania na rozprawie dnia 18 czerwca 2013 r. wynika, że "droga tam już jest od 2-3 lat", co powoduje, że w przypadku potwierdzenia tej okoliczności przez organ architektoniczno – budowlany, jak stwierdził Sąd, brak będzie podstaw do wydania merytorycznej decyzji rozpoznającej wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego będzie miał w tym zakresie odpowiednie zastosowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ tej zasadniczej w sprawie okoliczności nie wyjaśnił. Wprawdzie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poinformował, że w związku z cytowanym wyrokiem Wojewoda [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o przeprowadzenie wizji w terenie i ustalenie, czy zrealizowana została inwestycja zatwierdzona tym rozstrzygnięciem, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował, iż na wskazanych działkach nie były przeprowadzone żadne roboty drogowe w oparciu o wydane pozwolenie na realizację inwestycji drogowej. Jednakże do tej informacji Wojewoda [...] w żaden sposób się nie odniósł, ani jej nie wyjaśnił, pomimo tego, że Sąd zobowiązał organ do ustalenia, czy inwestor rozpoczął już roboty budowlane. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozpatrzona - zarówno przez organ pierwszej instancji, jak również przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno zawierać, m. in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie wyjaśnił, będąc zobowiązanym do wyjaśnienia przez Sąd - czy inwestor rozpoczął już roboty budowlane. Dodatkowo podkreślić należy, iż jest to szczególnie istotna okoliczność w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, a zatem bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również dodatkowo wskazać należy, iż w czasie rozprawy w dniu 30 lipca 2014 r. uczestniczka M. S. oświadczyła, iż droga od ulicy B. do działki nr [...] została zrealizowana na części jej działki ok. trzech lat temu. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie wyjaśniając tej kwestii naruszył art. 153 ppsa. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/13. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.