VII SA/Wa 477/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2012r., znak: [...], odmawiającym po rozpatrzeniu wniosków W. Z., B. Ż. i Z. Ż. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...]pozwolenia na budowę drogi na skrzyżowaniu dwupoziomowym z linią kolejową [...], pod wiaduktem kolejowym w km 147,200, na działce o nr ew. [...], obręb miasto [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]września 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto [...]pozwolenia na budowę drogi na skrzyżowaniu dwupoziomowym z linią kolejową [...], pod wiaduktem kolejowym w km 147,200 na działce o nr ew. [...], obręb miasto [...]. Pisma W. Z. oraz B. Ż. i Z. Ż. z dnia [...]września 2012 r., w związku z poczynionymi przez organ ustaleniami, zostały potraktowane jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]listopada 2012r., znak: [...], na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosków. Organ powołując się na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2011r., ponieważ sporna inwestycja nie wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek stanowiących ich własność. Wskazał, że sporna inwestycja realizowana jest na działce nr ew. [...], a działka o nr ew. [...], stanowiąca własność W. Z., znajduje się w odległości ponad 130 m od granicy z działką inwestycyjną, zaś działka o nr ew. [...], stanowiąca własność Z. Ż. i B. Ż., znajduje się w odległości ponad 95 m od granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto działki o nr ew. [...]oraz [...]nie są objęte planem zagospodarowania terenu. Na skutek wniosku W. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadło opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ podtrzymał wcześniejsze swoje stanowisko, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2011r. i powtórzył prezentowaną przez siebie argumentację. Odnosząc się do zarzutu, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, iż podmiot nie może swojego prawa do udziału w postępowaniu jako strona wywodzić z faktu, iż uczestniczył w innym postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Organy administracji publicznej są zobowiązane w każdym postępowaniu administracyjnym na nowo ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony i nie są związane ustaleniami poczynionymi w tej kwestii w innych postępowaniach administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł W. Z., dochodząc uchylania zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił: błedy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. I tak, wadliwe uznanie, iż skarżącemu nie przysługiwał status strony w niniejszym postępowaniu, wadliwe ustalenie przez organ, stron postępowania w oparciu o przyjęty w decyzji środowiskowej przewidywany obszar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem projektowanej drogi, w sytuacji kiedy z treści postanowienia wynika, iż "obszar oddziaływania" zamyka się w granicach działek, do których inwestor posiada tytuł prawny; błędne zakwalifikowanie projektowanej drogi, wskutek nieuwzględnienia zmian w natężeniu ruchu, jakim droga ta będzie obciążona - co doprowadziło do wadliwego wyznaczenia obszaru oddziaływania. Ponadto w skardze zarzucono, naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie usankcjonowania uznania organu I instancji, iż "obszar oddziaływania" zamyka się w granicach działek, do których inwestor posiada tytuł prawny oraz, że zarządca nieruchomości oraz pełnomocnik właściciela oraz właściciel nie jest stroną postępowania; naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie w sentencji przepisów, w oparciu o które organ stwierdził, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania; naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]cyt. "z dnia [...]września 2012r.", uniemożliwiono stronom czynny udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, rażące naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie czynności, celem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji; rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i przedmiotowej decyzji, w następstwie: braku wskazania konkretnych argumentów oraz dowodów, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynikało by, w oparciu o co, oraz jak, został wyznaczony obszar oddziaływania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r., rażące naruszenie art. 6, 7 i 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia oraz odniesienia się do zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r. oraz zaskarżonego postanowienia, w którym to zarzucie podniesiono wadliwe sporządzenie uzasadnienia tejże decyzji oraz zaskarżanego postanowienia, w następstwie niewyjaśnienia z analizy jakich konkretnie przepisów wynika, że obszar oddziaływania zamyka się w granicach działek, do których inwestor posiada tytuł prawny; brak dokonania oceny dowodów zgromadzonych i przeprowadzonych w sprawie; brak wskazania konkretnych oraz rzeczowych argumentów, z których by wynikało, iż obszar oddziaływania w niniejszej sprawie, zamyka się w granicach działek do których inwestor posiada tytuł prawny. Skarżący podniósł, że w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia nie sposób jest w istocie ustalić jakie rzeczywiście kryteria zadecydowały o ustaleniu kręgu potencjalnych uczestników przedmiotowego postępowania i czy w ogóle jakiekolwiek czynności w tym kierunku były podejmowane. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził (jako że nie wykazał tego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) konkretnych oraz rzeczowych czynności celem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a ograniczył się w tym zakresie jedynie do gołosłownego powołania się na decyzję środowiskową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę, doszło do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a k.p.a. Przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, należy zatem przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji, a za nim także organ w zaskarżonym postanowieniu mimo, że nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosku, przeprowadził, choć zdawkowo i bez pogłębionej analizy sprawy i argumentacji, postępowanie administracyjne w merytorycznym zakresie, wypowiadając się, co do obszaru oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną we wniosku decyzją. Tym samym, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawny, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. W ocenie Sądu, wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dotyczący decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zobowiązuje organ do wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu z zachowaniem reguł postępowania dowodowego, z uwzględnieniem charakteru inwestycji, możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny tego, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi on od podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie przez organy dyspozycji art. 61a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy w pkt II i III.