VII SA/Wa 479/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę zjazdów publicznych skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., ([...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. B. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Polskiemu [...] [...] S.A. w [...], pozwolenia na przebudowę zjazdów publicznych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do stacji paliw nr [...] wraz z przebudową drogi krajowej i towarzyszącą infrastrukturą techniczną (km 205+186,75 do 205+330) na działce nr ew. [...], obr. [...], jednostka ew. [...]. Organ wskazał, że K. B. zakwestionował usytuowanie zjazdu do stacji paliw bezpośrednio przy zjeździe na działkę nr ew. [...]. Powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), które zabraniają sytuowania zjazdu publicznego na odcinku dodatkowego pasa ruchu drogowego. Projekt budowlany narusza ww. zakaz, gdyż usytuowanie na jezdni dodatkowej wysepki i stworzenie dodatkowego pasa ruchu sprawi, że zjazd publiczny na działkę skarżącego znajdzie się na dodatkowym pasie ruchu, co zagrozi bezpieczeństwu i utrudni komunikację z działki nr ew. [...]. Zjazd ingeruje również w promień kołowy zjazdu do działki nr ew. [...] . Organ odwoławczy wskazał, że projekt zagospodarowania terenu pozytywnie zaopiniował zarządca drogi. Naniesiono na nim zjazd indywidualny na działkę nr ew. [...] o szerokości 3 m. z informacją, że jest to zjazd istniejący. Zgodnie z ww. projektem jeden zjazd i wyjazd ze stacji paliw zaprojektowano przy granicy z działką nr ew. [...] , przy której znajduje się także zjazd skarżącego. Organ ustalił, że K. B. nie uzyskał zezwolenia na budowę ww. zjazdu (wyjaśnienia w piśmie z dnia 9 grudnia 2012 r.) oraz, że zjazd figuruje w banku danych drogowych BDD O/ GDDKiA [...] Podał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. udzielono inwestorowi zgody na przebudowę zjazdów publicznych na powyższym odcinku po lewej stronie drogi krajowej nr [...] [...] - [...] – [...]. W decyzji zarządca drogi zobowiązał inwestora do wyposażenia zjazdu pełniącego rolę wyjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z d rogi oraz w wyspę kanalizującą ruch, umożliwiającą korzystanie z prawo i lewoskrętów, zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Organ zauważył, że inwestycja nie dotyczyła co prawda budowy nowej drogi, ale obejmowała przebudowę imentu drogi nr [...]. Wobec powyższego organ stwierdzi, że pozwolenie na budowę odpowiada prawu oraz pozostałym warunkom określonym w § 78 ww. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze organ uznał obawy odwołującego dotyczące naruszenia zasad bezpieczeństwa za hipotetyczne i bezzasadne. Dodał, że inwestor złożył wszystkie wymagane przez prawo dokumenty. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że o zaliczeniu zjazdu do kategorii zajazdu publicznego nie decyduje przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz rodzaj prowadzonej działalności. Ponadto, to zarządca drogi określa rodzaj zjazdu, co wynika z definicji zjazdu publicznego i indywidualnego zawartej w § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. rozporządzenia. Zauważył, że wnioskodawca nie wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą na ww. działce. Skargę na powyższą decyzję złożył K. B. zarzucając: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazał, że przebudowa drogi krajowej w planowany sposób spowoduje, że działka nr [...] straci istniejący bezpośredni publiczny zjazd i wyjazd. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Nadto, organ nie wyjaśnił kwestii zjazdu na działkę nr [...], skoro najpierw zobowiązał organ I instancji do ustalenia charakteru prawnego zjazdu, a następnie, bez wyjaśnienia tej okoliczności, wydał decyzję stwierdzając, że skarżący ".nie uzyskał pozwolenia na budowę zjazdu na działce ew. [...] ", opierając się na wyjaśnieniu skarżącego, gdy w istocie pytanie nie dotyczyło posiadania pozwolenia na budowę zjazdu, ale zgody GDDiKA na jego usytuowanie. Skarżący wyjaśnił, że złożył oświadczenie, bowiem zjazd istniał przed 1985 r., o usytuowanie zjazdu nie występował, bo zarządca działał na podstawie ustawy z 1985 r. i taka zgoda nie była nigdy wymagana. Według skarżącego utożsamianie braku wymogu uzyskania zgody na zjazd z brakiem "pozwolenia na budowę zjazdu.", jest istotną wadą uzasadniającą uchylenie decyzji. Nadto, niedopuszczalne jest przerzucanie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego na stronę, o czym świadczy stwierdzenie, że wnioskodawca nie wskazuje, iż prowadzi działalność gospodarczą na działce nr ew. [...]. Organ nie wyjaśnił i tej istotnej okoliczności, skoro oparł ustalenie na tym, że strona nie wypowiedziała się co do istotnej okoliczności, pomimo że nie była wzywana do wypowiedzi. W sposób domniemany organ przyjął nieistnienie pewnego stanu faktycznego, pomimo obowiązku pełnego jego ustalenia. Zdaniem skarżącego, organ naruszył prawo materialne, bowiem przyjął, że możliwe jest pozbawienie strony istniejącego zjazdu do drogi publicznej łączącej działkę nr [...] z drogą krajową, tylko po to, by przebudować zjazd oraz drogę publiczną dla "wygody" działki [...] S.A., który posiadając zjazd, postanowił go przebudować w celach komercyjnych, służących tylko temu inwestorowi. Dodał, że naruszenie prawa materialnego polega także na tym, że do udzielenia zgody na przebudowę zastosowano poprzez niedopuszczalną analogię wymogi dotyczące "nowej" drogi krajowej, gdy w rzeczywistości inwestor wystąpił tylko o przebudowę istniejącej drogi z urządzonymi już dla działki sąsiedniej zjazdami publicznymi i zgoda (decyzja o pozwoleniu na budowę) powinna uwzględniać istniejący stan prawny i faktyczny. Nadto, organ błędnie uznał, że na zaliczenie zjazdu do kategorii zjazdów publicznych nie ma wpływu plan zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie działki, która powinna zachować zjazd publiczny. W konsekwencji w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii. Arbitralne przyjął również – mimo, iż zjazd wciągnięto do ewidencji banku danych drogowych tylko po to, by wydać ww. pozwolenie – że organy mogą "przekwalifikować" charakter prawny już istniejącego zjazdu. Nadto, organ naruszył zasady postępowania, ponieważ nie poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji, przez co uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania [...] S.A., w której przyłączył się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji oraz m.in. przytoczył wyjaśnienia zawarte w piśmie GDDK i A z dnia 17 lipca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty skargi sprowadzały się w istocie do kwestionowania planowanej przebudowy w zakresie prawidłowości zjazdu na działkę skarżącego nr ew. [...] poprzez pozbawienia uprzednio istniejącego zjazdu charakteru zjazdu publicznego oraz niezapewnieniu zjazdu i wyjazdu. W świetle zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustawodawca nałożył na właściwy organ - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – obowiązek zbadania m.in. kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 cyt ustawy (art. 35 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Wobec tego, że przedmiotem niniejszego postępowania było udzielenie pozwolenia na przebudowę zjazdów publicznych do drogi krajowej nr [...] do obsługi stacji paliw [...] nr [...] inwestor zobligowany był do dokumentacji projektowej dołączyć również udzieloną w formie decyzji zgodę zarządcy drogi na przebudowę zjazdów stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej u.d.p., Wprawdzie art. 29 u.d.p. nie precyzuje kryteriów udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, niemniej wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi przy podejmowaniu takiej decyzji kieruje się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, LEX nr 594986). Decyzja taka również podlega kontroli sądów administracyjnych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego inwestor złożył m.in. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010r. zezwalającą, w trybie art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p. na ww. przebudowę, właśnie w celu dostosowania zjazdów publicznych do parametrów wynikających z cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W treści powyższej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że projektowana inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej właścicielom działek sąsiednich. Podał przy tym, że zgoda uwarunkowana jest wcześniejszym lub równoczesnym wykonaniem dodatkowych pasów ruchu (zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 123 ust. 2 i § 113 cyt. rozporządzenia). Nadto, przed uzyskaniem pozwolenia budowlanego zarządca drogi nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia w oddziale w [...] projektu budowlanego zjazdów (wyposażonych w dodatkowe pasy ruchu). Powyższa decyzja jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że wiązała organ udzielający pozwolenia budowlanego. Wymogi w niej zawarte zostały przez inwestora spełnione, zatem organ architektoniczno – budowlany prawidłowo (zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego) wydał pozwolenie na przebudowę w opisanym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że w projekcie budowlanym przebudowy zachowano istniejący w tym miejscu zjazd o charakterze indywidualnym poprzez zapewnienie relacji prawoskrętnych - wobec faktu, że figuruje on w banku danych drogowych BDD O/ GDDKiA w [...], jak wyjaśnił GDDK i A w piśmie z dnia 11 lipca 2012r. Wbrew twierdzeniom skarżącego słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że o zaliczeniu zjazdu do kategorii zajazdu publicznego nie decyduje przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz rodzaj prowadzonej na niej działalności. W § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia zjazdem publicznym jest bowiem zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Natomiast stosownie do pkt 4 ww. przepisu zjazd indywidualny to określony przez zarządcę drogi zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Tak usytuowany zjazd z działki nr [...] nie mógłby istnieć jako zjazd publiczny również z tego względu, że § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia zabrania sytuowania zjazdu na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Wprawdzie przepis ten nie wskazuje wprost rodzaju zjazdu, niemniej ma zastosowanie tylko do zjazdów publicznych. Regulacja § 113 dotyczy bowiem wyłącznie połączeń obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, do których – zgodnie z § 110 ust. 1 ww. rozporządzenia - zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Nie można było zatem zgodzić się zarzutem skargi, że organy "przekwalifikowały" charakter prawny już istniejącego zjazdu. Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia przepisów postępowania, a tylko takie uchybienie mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza bowiem prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a co za tym idzie ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne. Zdaniem Sądu, w toku postępowania zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, w oparciu o prawidłowo i całościowo zgromadzony materiał dowodowy. Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie i składania wniosków mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby skarżący wykazał, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa bowiem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takiej argumentacji strona jednak nie przedstawiła. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.