VII SA/Wa 48/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. D. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] nakazującej J. D. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stropie pomiędzy istniejącym lokalem użytkowym w parterze a lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym A położonym na nieruchomości przy ul. F. w W., w części dotyczącej lokalu nr [...] poprzez: (-) demontaż listew przypodłogowych, zabudowy i dolnych płytek ceramicznych na styku z posadzką, (-) wykonanie obwodowej dylatacji akustycznej posadzki z paska wełny mineralnej o szerokości ca. 2 cm od konstrukcji (między posadzką z płytek ceramicznych i posadzką właściwą z zaprawy cementowej a elementami konstrukcyjnymi obiektu tj. ścianami, słupami), (-) przywrócenie posadzki lokalu nr [...] do stanu poprzedniego, w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie ostateczna; prace należy wykonać przy odpowiednich zabezpieczeniach i pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że podczas prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego izolacji akustycznej stropu pomiędzy istniejącym lokalem użytkowym a lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym A położonym na nieruchomości przy ul. F. w W. ustalono, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych A i B z garażami podziemnymi i funkcją usługowo - handlową w parterze budynku A na terenie nieruchomości przy ul. F. w W.. W związku ze skargą J.D. w sprawie złego stanu technicznego budynku A oraz po przeprowadzeniu oględzin w w/w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową F. obowiązek przedłożenia oceny technicznej stropu pomiędzy istniejącym lokalem użytkowym w parterze a lokalem mieszkalnym nr [...] w w/w budynku, ze szczególnym uwzględnieniem przenikania drgań i hałasu - izolacji akustycznej z potwierdzeniem prawidłowego jego wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami. Po przedłożeniu w/w dokumentacji oraz przeanalizowaniu jej przez PINB [...], decyzją z dnia [...] września 2013 r. nakazano J. D. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stropie pomiędzy istniejącym lokalem użytkowym w parterze a lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym A położonym na nieruchomości przy ul. F. w W., w części dotyczącej lokalu nr [...] poprzez: (-) demontaż listew przypodłogowych, zabudowy i dolnych płytek ceramicznych na styku z posadzką, (-) wykonanie obwodowej dylatacji akustycznej posadzki z paska wełny mineralnej o szerokości ca. 2 cm od konstrukcji (między posadzką z płytek ceramicznych i posadzką właściwą z zaprawy cementowej a elementami konstrukcyjnymi obiektu tj. ścianami, słupami), (-) przywrócenie posadzki lokalu nr 6 do stanu poprzedniego. Od decyzji tej w ustawowym terminie J. D. złożyła odwołanie. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w jego ocenie, organ pierwszej instancji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Materialno - prawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po dokładnym przeanalizowaniu oceny technicznej stwierdzono, iż brak jest wykonania w lokalu nr [...] posadzki zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie została wykonana przyścienna dylatacja z wełny, zgodnie z technologią firmy [...], izolującej posadzkę od ściany. W związku z powyższym organ powiatowy zaskarżoną decyzją nakazał właścicielce lokalu dokonanie napraw niwelujących niezgodny stan posadzki. Organ wskazał, że J. D. w odwołaniu zarzuciła organowi nałożenie obowiązku na niewłaściwy podmiot. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż art. 61 Prawa budowlanego stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt budowlany z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tego prawa. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej. W związku z powyższym w zakresie robót budowlanych dotyczących jedynie lokalu nr [...] właściwym adresatem decyzji jest, zdaniem organu, właściciel tego lokalu. Natomiast deweloper, który wybudował przedmiotowy budynek w momencie sprzedaży lokali przestał być posiadaczem prawa własności do tej nieruchomości. Tym samym zwrotów kosztów naprawy/remontu lokalu można dochodzić jedynie w postępowaniu sądowym na drodze cywilnej. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa procesowego, w szczególności art. 7 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz art. 77 kpa, nakładającego na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. D.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 77, 80 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 61 i 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującą J. D. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stropie pomiędzy istniejącym lokalem użytkowym w parterze a lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym A położonym na nieruchomości przy ul. F. w W., w części dotyczącej lokalu nr [...] poprzez: (-) demontaż listew przypodłogowych, zabudowy i dolnych płytek ceramicznych na styku z posadzką, (-) wykonanie obwodowej dylatacji akustycznej posadzki z paska wełny mineralnej o szerokości ca. 2 cm od konstrukcji (między posadzką z płytek ceramicznych i posadzką właściwą z zaprawy cementowej a elementami konstrukcyjnymi obiektu tj. ścianami, słupami), (-) przywrócenie posadzki lokalu nr [...] do stanu poprzedniego, w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie ostateczna; prace należy wykonać przy odpowiednich zabezpieczeniach i pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Z akt sprawy wynika, że J. D. pismem z dnia 18 października 2011 r. poinformowała Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...], że na parterze pod całym budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. F. w W. powstał sklep spożywczy Carrefour wraz z zapleczem magazynowym i socjalnym, i że z lokalu usługowego do jej lokalu nr [...] przenika hałas związany z działalnością handlową sklepu a sąsiedztwo lokalu użytkowego jest dla niej uciążliwe. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął wątpliwości co do prawidłowości wykonania stropu pomiędzy lokalem użytkowym a lokalem skarżącej. Organ ten pierwotnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonać określone prace naprawcze w celu zapewnienia odpowiedniej akustyczności pomiędzy lokalem użytkowym a lokalem mieszkalnym nr [...] i zapewnić bezpieczne jego użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2012 r., z uwagi na fakt, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność miała charakter trwały, ponadto nałożone obowiązki nie dotyczyły części wspólnej obiektu służącej ogółowi członków wspólnoty mieszkaniowej, a odrębnej części obiektu znajdującej się w wyłącznej dyspozycji właścicieli; odpowiedzialność wspólnoty mieszkaniowej może dotyczyć wyłącznie części wspólnych obiektu. W znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej sporządzonej przez posiadającego odpowiednie uprawnienia rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcje i ustroje budowlane, sporządzonej trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, zalecono wykonać dylatację akustyczną o szerokości ca. 2 cm od konstrukcji (w korytarzu na zapleczu i pomieszczeniu magazynowym) w lokalu użytkowym między posadzką z płytek ceramicznych i posadzką właściwą z zaprawy cementowej a elementami konstrukcyjnymi obiektu (ścianami, słupami), uzupełnić płyty stropu podwieszonego w lokalu użytkowym, po zdemontowaniu listew przypodłogowych oraz rozebraniu zabudowy i płytek ceramicznych wykonać obwodową dylatację akustyczną posadzki o szerokości ca. 2 cm od konstrukcji w lokalu nr [...] między posadzką z płytek ceramicznych i posadzką właściwą z zaprawy cementowej a elementami konstrukcyjnymi obiektu (ścianami, słupami), a po wykonaniu przywrócić lokal nr [...] do stanu pierwotnego w zakresie wykończenia. W niniejszym postępowaniu, obowiązki te zostały nałożone przez organ pierwszej instancji na skarżącą J. D., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ, jak stwierdził organ, jest ona wyłącznym użytkownikiem i dysponentem lokalu nr [...] i stropu pomiędzy tym lokalem a lokalem znajdującym się poniżej. Strop ten nie służy ogółowi członków wspólnoty mieszkaniowej, natomiast roboty jakie należy wykonać w części dotyczącej lokalu użytkowego znajdującego się na parterze budynku należy nałożyć na właściciela tego lokalu. 3.2. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne dotyczyło przenikania hałasu związanego z działalnością handlową sąsiedniego lokalu usługowego, natomiast organ badał stan techniczny lokalu skarżącej, a nie kwestie przenikania hałasu. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: (1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo (2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo (3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo (4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (ust. 2). Przepis ten - art. 66, znajduje się w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, LEX nr 992473). Z powyższego wynika, że art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się, że nie można na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, niepubl.). Ponadto należy zauważyć, że art. 66, podobnie jak inne przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane adresowany jest wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 61 ustawy). Tymczasem przepisy art. 51 mogą być adresowane do inwestora, co poszerza krąg podmiotów, na które mogą być nakładane określone obowiązki. Podkreślić równocześnie należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nie bada, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 2140/10, LEX nr 1138086). 3.3. W świetle przedstawionej argumentacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, czy stwierdzony nieprawidłowy stan techniczny budynku w omawianym zakresie, jest wynikiem nieprawidłowości podczas jego budowy, czy niewłaściwego użytkowania lokalu mieszkalnego przez stronę skarżącą, oraz, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, nie powinien mieć zastosowania tryb, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organy winny mieć przy tym na względzie, że obowiązki w tym trybie - w pierwszej kolejności - winny być nałożone na inwestora. IV. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych, jednakże nie przesądzając rozstrzygnięcia, należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80, i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.