VII SA/Wa 48/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] grudnia 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w Ł. – uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2021 r. nr [...] odmawiającą - na wniosek Q. sp. z o.o., której następcą prawnym jest odwołująca się - ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, magazynami i pomieszczeniami technicznymi, infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w W. i umarzającą postępowanie w zakresie działek [...] objętych uchwałą Rady [...] z [...] listopada 2017r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] ([...]) oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO zaznaczyło, że decyzją z [...] stycznia 2015r. Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania W. S.A. SKO decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. W wyniku skargi W.S.A. WSA wyrokiem z 22 grudnia 2015 r. IV SA/Wa 2667/15 uchylił ww. decyzje. NSA oddalił skargi kasacyjne Q.Sp. z o.o. i W.S.A. wyrokiem z 11 maja 2018r. II OSK 1535/16. Postanowieniem z [...] września 2021 r. Prezydent [...] odmówił zawieszenia postępowania na wniosek P.S.A. SKO przytoczyło art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Organ podkreślił m.in., że zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do dotychczasowej zabudowy, cech i urbanistycznych i architektonicznych. Stanowi gwarancję ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. tworzącego harmonijną całość i uwzględniającego uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Ocena ww. przesłanek w tej sprawie wymagała uwzględnienia stanowiska NSA w ww. wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał w nim na brak oceny dokumentów specjalistycznych istniejących przed wydaniem decyzji organu I instancji tj. opracowania [...] oraz operatu technicznego geodety Z. T.. NSA podzielił stanowisko sądu I instancji i wskazanie, że organ winien przeprowadzić uzupełniającą analizę co do możliwości dopuszczenia ww. budowy na tym terenie zważywszy, że planowany budynek stanowi obiekt o gabarytach wyjątkowych nawet w [...]. NSA zaznaczył jednak, że w takiej sytuacji przedwczesne jest stanowisko merytoryczne i zakwestionował wskazanie WSA, że posadowienie budynku z tak dużą dominantą będzie zakłócało ład przestrzenny, niezależnie od tego, że jest ono sprzeczne z końcową oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Podobnie jako przedwczesne ocenił wypowiedzi WSA w zakresie przebiegu linii zabudowy. Konieczność przeprowadzenia ponownej analizy i możliwości organu wynikające z § 4 ust. 4 wskazują, że nie ma podstaw do przesądzających wskazań o charakterze materialnym. W powyższym kontekście SKO wskazało, że zasadnicze znaczenie ma prawidłowa ocena dobrego sąsiedztwa przez obiekt, który: w części "bazy" (w wewnętrznym zadaszonym patio) ma mieć wysokość 30,8 m (VIII kondygnacji), w nawiązaniu do sąsiedniego budynku usługowego [...] przyległego od strony południowej; w południowo- zachodnim skrzydle ma mieć 49 m (XII-XIII kondygnacji) w nawiązaniu do ww. sąsiedniego budynku [...] i od strony południowej - dominantę 94 m (XXV kondygnacji) z nadwieszeniem nad parterem od ul. [...] i nierównoległą, cofniętą elewacją od ul. [...]. SKO zaznaczyło, że organ I instancji badał opracowania: pt. Analiza urbanistyczna lokalizacji budynku wysokościowego [...] w relacji do struktury zabudowy centralnej części [...] z maja 2013 r. prof. dr hab. inż arch. D.K., [...] i stanowisko z 13.05.2019 r. oraz uzupełniającą analizę urbanistyczną terenu inwestycji i obszaru urbanistycznego [...]. Wskazano, że w tym obszarze dominuje zabudowa zwarta, pierzejowa IV- VIII kondygnacje (20-31m). Budynki wolnostojące to: usługowy II kondygnacyjny [...] rzut 30x15 m, hotel [...] - 95 m wysoki (XXXIII kondygnacje rzut 60 x 70 m), Urzędu [...] wys.17 m (III kondygnacje - rzut 35 x 50 m) i biurowy ul. [...] - 77 m (XXII kondygnacje - rzut 30 x 36 m). Obiekt wypełni całą działkę. Na tej podstawie stwierdzono, że: wieżowiec stanowi masywny obiekt przytłaczający historyczną sąsiednią zabudowę; nie wpisuje się harmonijnie w otoczenie co do wysokości zabudowy; narusza równowagę relacji przestrzennych zespołu zabudowy istniejącej i projektowanej. Nie ma zatem możliwości realizacji inwestycji o takiej dominancie. Niemniej – zdaniem SKO - analizy i oceny spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa w zakresie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (górnej krawędzi gzymsu, attyki) nie przeprowadzono kompleksowo i nie oparto na pełnym i aktualnym materiale dowodowym. Przedwcześnie więc stwierdzono brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ dokonał analizy urbanistycznej odstępując od wyliczenia średniej arytmetycznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Oparł się na opisie otoczenia uwzględniając dołączone przez inwestora opracowanie geodety L. S. z 2013 r. Działanie to - w świetle wytycznych NSA - SKO uznało za nieprawidłowe. Dodatkowo - uwzględniając wyjaśnienia [...] - organ nie ustosunkował się do wyników analiz widokowych, wg których nieprzekraczalny limit wysokości zabudowy w rejonie [...] to 80 m (rejon [...], [...] i [...]) oraz prac nad Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia płaszcza wysokościowego z nieprzekraczalnymi limitami wysokości obiektów oraz ich wpływu na kształt dopuszczalnej wysokości planowanego obiektu. Według SKO, organ pozbawił też inwestora możliwości przedstawienia dodatkowych analiz i dowodów na dopuszczalności budowy obiektu o wysokości 94 m, które zgłaszał w piśmie z 2.11.2021 r. (przed wydaniem decyzji) oraz ponowił w piśmie z 7.06.2021 r. i odwołaniu - co umożliwić miało m.in. zawieszenie postępowania. Natomiast organ odmówił zawieszenia, nie pytając o stanowisko pozostałych stron. SKO nie podzieliło twierdzeń, że na przeszkodzie zawieszeniu stał interes społeczny, dążenie do najszybszego zakończenia sprawy. Celem postępowania jest bowiem prawidłowe wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z wytycznymi NSA, a więc przeprowadzenie uzupełniającej analizy co do możliwości budowy obiektu o wyjątkowych gabarytach na tym terenie. Dlatego istotne znaczenie mogły mieć dowody i analizy, które planował przestawić inwestor. Powyższe – zdaniem organu - uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, bo ww. uchybienia nie mogą być konwalidowane w II instancji, gdyż prowadziłyby do przeprowadzenia postępowania w zakresie specjalistycznej wiedzy urbanistycznej w oparciu o nowe dowody i materiały, a więc mogłoby pozbawić pozostałe strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien zatem rozpatrzyć wniosek o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 98 § 1 Kpa, zwracając się do pozostałych stron; umożliwić przedstawienie dodatkowych dowodów i korekt wniosku, na które inwestor wskazał w ww. pismach; w ramach wskazanego przez sądy uzupełnienia analizy, zaktualizować dane nieruchomości zabudowywanych w obszarze analizowanym co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; odnieść się do twierdzeń inwestora zawartych w piśmie z 10.08.2020r. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył W. S.A. w jednozdaniowym uzasadnieniu wskazując, że SKO powinno rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie na podstawie zgromadzonego w aktach materiału. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowania procedury. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana na mocy art. 138 § 2 k.p.a., która - stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) - została zaskarżona sprzeciwem. Sprzeciw – na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a. - podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie w sprawie znajdował art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zakres kontroli wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie zbadaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd nie weryfikuje zatem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w taki sposób, że sąd rozpoznając sprzeciw ocenia wprawdzie jedynie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021r. sygn. II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 - CBOSA). Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - k.p.a. i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do § 2 a art. 138 § 2 k.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Po przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w powyższych graniach Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. SKO zasadnie bowiem wskazało na uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego. Należy mieć na uwadze, że – w wiążącym w tej sprawie wyroku z 11 maja 2018r. II OSK 1535/16 - Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy w zakresie możliwości budowy na omawianym terenie obiektu o gabarytach wyjątkowych nawet w [...] i jednocześnie jako przedwczesne ocenił merytoryczne stwierdzenia Sądu I instancji m.in., że lokalizacja budynku z taką dominantą (94m) będzie zakłócała ład przestrzenny. W ponownym postępowaniu organ I instancji wprawdzie taką analizę przeprowadził, jak i ocenił Analizę urbanistyczną lokalizacji budynku wysokościowego [...] w relacji do struktury zabudowy [...]z maja 2013 r. autorstwa prof. dr hab. inż. arch. D. K., niemniej analiza ta została dokonana bez odniesienia się do wniosków wynikających z tego opracowania, które – co wymaga podkreślenia – uwzględnia potencjalne następstwa i konsekwencje lokalizacji budynku o takiej dominancie również w aspekcie konieczności zapewnienia ochrony historycznych obszarów znajdujących się w sąsiedztwie, jak i zapewnienia m.in. ochrony [...]. Ponadto, inwestor wnioskował o umożliwienie złożenia nowej dokumentacji (w piśmie z 10 sierpnia 2021r., które podtrzymał w piśmie z 2 listopada 2021r.), a także w odwołaniu. W celu ich przedstawienia złożył wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a., którego organ nie rozpatrzył stosownie do jego treści, pomijając obowiązek doręczenia wniosku pozostałym stronom oraz poinformowania o prawie zgłoszenia sprzeciwu. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może stać ponad wynikającym z zasady dyspozycyjności uprawnieniem strony do złożenia takiego wniosku i jego pozytywnym załatwieniem zwłaszcza w sytuacji, gdy nowe dowody i analizy mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym braku podstaw do uznania – wbrew stanowisku organu I instancji – że zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu. Ponadto, o ile brak wyliczeń średniej arytmetycznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym mógł uzupełnić organ II instancji, to – w kontekście wyjaśnień [...] organ I instancji powinien wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko odnośnie wyników analiz (rejon [...], [...], [...]) wpływu na posadowienie przedmiotowego obiektu, zważywszy, że w opracowaniu tym wskazano, że obiekt byłby zlokalizowany poza pierwszym pasmem zabytkowych kwartałów. Z uwagi na procesowy charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia tylko ubocznie zaznaczyć należy, że całościowa analiza przepisów cyt. rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala przyjąć, że wolą prawodawcy jest uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w zakresie poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Czym innym jest jednak urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu właśnie służą wyjątki w poszczególnych przepisach rozporządzenia (np. dopuszczenie dominant wysokościowych), a czym innym próba tworzenia zabudowy całkowicie odbiegającej od zabudowy zastanej. Nie można zatem pomijać faktu, że planowany budynek znajduje się w ścisłym centrum [...], a w obszarze analizowanym znajduje się również obiekt hotelu [...] posiadający wysokość 95 m (XXXIII kondygnacje). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji – a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - przyjęcie stanowiska, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję co do istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego jej rozpoznania, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.