VII SA/Wa 481/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na rozbudowę pensjonatu o część mieszkalną z garażem na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w M. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Starosta K. zmienił to pozwolenie w części dotyczącej zmiany schodów zewnętrznych, poszerzenia facjaty, likwidacji łącznika i likwidacji kominków, zmiany układu wewnętrznego niektórych pomieszczeń oraz podpiwniczenia całego obiektu, zatwierdzając przy tym jednocześnie projekt zamienny obejmujący te zmiany. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyła J. S. podając, że decyzja zmieniająca odnosi się do rozbudowy budynku, natomiast został wybudowany nowy budynek, który w żaden sposób nie stanowi rozbudowy z sąsiednim pensjonatem. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej "kpa"/ – stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestorka M.G. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2004 r., która została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy M. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku pensjonatowego o funkcję mieszkalną wraz z garażem i stanowiła promesę do ubiegania się o wydanie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń tej decyzji wynika, że rozbudowa budynku nr [...] przy ul. [...] /istniejący budynek pensjonatowy/ obejmuje budowę obiektu dobudowanego do ślepej ściany budynku nr [...] przy ul. [...] /własność skarżącej/ – o funkcji mieszkalnej i garażem wbudowanym. Obiekty połączone będą łącznikiem kondygnacji pierwszego piętra. Dokumentacja techniczna zatwierdzona pierwotną decyzją Starosty K .z dnia [...] maja 2005 r. o pozwoleniu na budowę zakładała budowę budynku mieszkalnego połączonego łącznikiem na wysokości pierwszego piętra z istniejącym budynkiem pensjonatowym. Natomiast aneks do projektu budowlanego, zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. zakłada m.in. likwidację łącznika. Takie rozwiązanie narusza warunki decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2004 r. Z tych względów organ pierwszej instancji uznał, iż Starosta K. wydając decyzję w trybie art. 36 a prawa budowlanego rażąco naruszył art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego, przez co decyzja z dnia [...] marca 2006 r. dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. G. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do treści art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu decyzja w sprawie warunków zabudowy inwestycji wiąże organ wydający późniejsze pozwolenie na budowę tej inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podziela poglądu zaprezentowanego w odwołaniu, iż doszło do zmiany projektu w nieznacznej części, gdyż zaprzecza temu treść aneksu do projektu przewidującego m.in. wprost likwidację wymienionego w decyzji o warunkach zabudowy łącznika na wysokości pierwszego piętra, poszerzenie facjaty od frontu oraz zmianę schodów zewnętrznych od północy. Ponadto zamierzona inwestycja dotyczy obiektu znajdującego się pod ochroną konserwatorską, a zatem wszelkie dotyczące go roboty budowlane wymagały wcześniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. Decyzji tej brak było na etapie podejmowania decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o zmianie decyzji dotychczasowej. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że badana w trybie nadzoru decyzja Starosty K. z dnia [...] marca 3006 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 55 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 36 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 139 kpa – poprzez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie; - art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa – poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz odstąpienie od wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; - art. 156 § 2 kpa – brak uzasadnienia – poprzez uznanie, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 36 ust 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. – poprzez przyjęcie, że w wypadku zmiany pozwolenia na budowę każdorazowo wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, niezależnie od charakteru zmian w projekcie budowlanym, - art. 55 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. – poprzez przyjęcie, iż zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga każdorazowej zmiany poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy – niezależnie od charakteru zmian. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi – absolutnie nie można mówić o naruszeniu w niniejszej sprawie art. 139 kpa, tj. zakazu reformationis in peius. Celem tego przepisu jest zapewnienie osoby odwołującej się, przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Z treści tego przepisu wynika więc niemożność orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W niniejszej sprawie sytuacja nie uległa pogorszeniu. Organ odwoławczy obowiązuje zasada reformationis in peius wynikająca z art. 139 kpa. Nie oznacza to jednak, że organ ten nie może utrzymać w mocy prawidłowej decyzji. Zakaz ten bowiem oznacza, że osoby dowołujące się powinny być wolne od obaw, że w wyniku złożonego przez siebie odwołania otrzymają rozstrzygnięcie mniej korzystne od tego, które zaskarżyły. Naruszenie art. 139 kpa nie zachodzi, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Aby więc wyeliminować decyzję z obrotu prawnego musi zaistnieć przesłanka nieważnościowa enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Odnośnie rażącego naruszenia prawa – zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna zgodne są co do tego kiedy ma miejsce rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. /por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Decyzja Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r. zgodnie z przepisami prawa budowlanego powinna być zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta mówi o rozbudowie budynku nr [...] przy ul. [...] obejmującej budowę obiektu dobudowanego do ślepej ściany budynku nr [...] przy ul. [...]. Obiekty mają być połączone łącznikiem w kondygnacji I piętra, a decyzja z [...] marca 2006 r. rezygnuje z łącznika i zmienia schody zewnętrzne od północy, poszerza facjatę od frontu, rezygnuje z kominków i zmienia układ wewnętrzny niektórych pomieszczeń oraz podpiwniczenie całego obiektu. Mają więc racje organy orzekające w sprawie, że decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na rozbudowę w trybie art. 36a ust 1 prawa budowlanego z 1994 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wprawdzie organ pierwszej instancji mówi jedynie o rażącym naruszeniu art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r., a organ odwoławczy o rażącym naruszeniu art. 55 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz art. 36 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz.U z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm./ – to jednak nie koniec naruszeń w kontrolowanej decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r. Sąd dopatrzył się również rażącego naruszenia przepisów wynikających z odesłania art. 36a prawa budowlanego z 1994 r., w tym: art. 32 ust 1 pkt 2 poprzez brak uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków /wpisu obiektu do rejestru zabytków nie kwestionuje skarga/ oraz art. 34 ust 1 i art. 35 ust 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego poprzez zaistniałe niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla owej inwestycji oraz brak wspomnianych uzgodnień. Jak bowiem wskazuje art. 36a ust 3 prawa budowlanego, do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się odpowiednio przepisy art. 32 – 35 prawa budowlanego. W wyniku zaistniałych w decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r. naruszeń organy prawidłowo orzekły w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę jako bezzasadną oddalił.