VII SA/Wa 484/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. po rozpoznaniu wniosku W. P. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części obiektu budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1843/03, oddalający skargę na decyzję [...] WINB Nr [...] z dnia [...]. Organ stwierdził, iż z uwagi na wydany uprzednio wyrok w sprawie wiążący nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, należało odmówić wszczęcia na wniosek W. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...]. Organ wskazał, iż jakkolwiek na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 03.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), art. 157 § 3 Kpa został uchylony, to jednakże jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61 a § 1 Kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem organu z sytuacją normowaną w art. 61 a § 1 k.p.a. mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w rozpatrywanym wniosku organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponieważ przyczyny nieważności (w tym niewykonalność decyzji) nie występowały w chwili wydania decyzji [...] WINB z dnia [...] o czym przesądził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.11.2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1843/03, to nie powstaną one również po jej wydaniu. Ponadto organ wyjaśnił skarżącemu, że na temat sentencji decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...] wypowiedział się WSA w Warszawie w ww. wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak ; [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację jaką zawarł w postanowieniu własnym z dnia [...]. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie oddalił skargę, nie znajdując tym samym przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...]. Organ wskazał, iż oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z tego względu, organ uznał, iż należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego z dnia [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu z dnia [...]. Skarżący podniósł, iż jego zdaniem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania zostało wydane przedwcześnie, albowiem nie uwzględniło argumentacji przedstawionej we wniosku - w kontekście całości powołanej uchwały NSA z dnia 7.12.2009 r. Wyjęty z kontekstu fragment uzasadnienia uchwały, nie oddaje bowiem istoty poglądu prawnego wyrażonego przez ten Sąd w uchwale. Skarżący podniósł, że gdy weźmie się pod uwagę konieczny zakres wstępnego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wynikający z powołanej uchwały stwierdza się, że kwestia ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona przez organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, iż w swoim wniosku wykazał w oparciu o dokumentację inwentaryzacyjną, że decyzja PINB z dnia [...] orzekająca rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego nie uwzględniła faktu, iż część nadbudowanej nie da się rozebrać bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku, w szczególności ze względu na jednoczesną wymianę stropu nad parterem. Zarzucił, że decyzją nakazano rozbiórkę nadbudowanej części obiektu, bez szczegółowego opisu, co ma zostać konkretnie rozebrane, co wiąże się ściśle z poprzednim zarzutem nie wyjaśnienia możliwości wydzielenia tej części w taki sposób, aby zachować pozostałą część. Zdaniem skarżącego powyższe wady decyzji orzekającej rozbiórkę stanowią przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 par. 1 k.p.a.), zaś nie były one przedmiotem rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przed wydaniem wyroku. Podkreślił, że są to całkiem nowe okoliczności, a mianowicie brak możliwości rozbiórki nadbudowanej części bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu, czy Sądu w trybie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części obiektu budowlanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było w tej sprawie ustalenie przez organ, że wyżej wymieniona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18.11.2004 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA/Wa 1843/03 oddalił skargę skarżącego na tę decyzję. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i skarżącego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę były już przedmiotem oceny Sądu w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1843/03. Skarżący podnosił wówczas, iż sformułowanie osnowy decyzji jest na tyle nieprecyzyjne, że nie można na jej podstawie ustalić, której części budynku dotyczy nakaz rozbiórki, a tym samym decyzja jest niewykonalna. Sąd w treści uzasadnienia ww. wyroku stwierdził jednak, że materiał dowodowy, w tym plany architektoniczne precyzyjnie określają jakie części zostały nadbudowane. Sąd uznał, iż nie do przyjęcia byłby pogląd, że mimo precyzyjnego określenia w uzasadnieniu decyzji na czym polegała nadbudowa, mamy do czynienia z niedookreśleniem całej decyzji skoro uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią. Stwierdzić zatem należy, że Sąd w ww. wyroku odniósł się do kwestii wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę stwierdzając, że jest ona wykonalna, a zakres prac jest skonkretyzowany, co wynika zarówno z uzasadnienia decyzji, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Obecnie skarżący w skardze podnosi ponownie ten sam zarzut niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego wskazując tym razem na inną okoliczność, a mianowicie brak możliwości rozbiórki nadbudowanej części bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Zaznaczyć należy, iż kwestia ta była już przedmiotem oceny Sądu, i została zawarta w ww. wyroku Sądu. Wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2089/11). W przedmiotowej sprawie Sąd wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1843/03 oddalając skargę nie znalazł tym samym przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...]. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 18 listopada 2004 r., w którym Sąd wypowiedział się co do okoliczności dotyczących wykonalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś wyrok, mocą którego prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] należy uznać za zgodne z prawem. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.