VII SA/Wa 487/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie przekazania pisma zgodnie z właściwością I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej "kpa"/ przekazał pismo B. J. z dnia [...] października 2006 r. dotyczące nadbudowy, rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nr [...], na działce nr [...] w P. gm. S., będącego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem mieszkalnym nr [...] należącym do B. J. na działce nr [...] w P. – zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że pismo B. J. dotyczy spraw prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, a w związku z tym nie mogą być rozpatrywane przez Wojewodę Świętokrzyskiego, który jest organem administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z art. 83 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane zadania organów nadzoru budowlanego wykonuje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ pierwszej instancji oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jako organ drugiej instancji. Dlatego wniesione pismo zostaje przekazane zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia B. J. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż z treści pisma B. J. z dnia [...] października 2006 r. skierowanego do Wojewody Świętokrzyskiego, jak i z akt sprawy wynika, że stanowi ono skargę na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Trybem właściwym do przekazania skarg zgodnie z właściwością jest art. 231 kpa, nie zaś powołany w podstawie zaskarżonego postanowienia art. 65 kpa, który odnosi się do innych wniosków i podań niż skargi. Z tego względu uchylono wydane rozstrzygnięcie. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działanie organu jest organ wyższej instancji. Dlatego skargę w części dotyczącej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Wojewoda Świętokrzyski skierował słusznie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, choć w niewłaściwym trybie, natomiast w części dotyczącej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organem właściwym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. J. podając, że treść zaskarżonego postanowienia nie zadowala go i nie spełnia jego oczekiwań. Uzasadnienie zaś zaskarżonego postanowienia sprowadza się do formalistycznych pouczeń, a nie o to skarżącemu chodziło. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, którą to przesłankę nieważności Sąd jest obowiązany uwzględnić niezależnie od oceny merytorycznej trafności stanowisk stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 winien jak sam przepis wskazuje – uchylić postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie – orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając to postanowienie – umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może zatem ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, czy zasadności zarzutów podniesionych w stosunku od tego rozstrzygnięcia. Przepis art. 138 kpa przyznaje organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji /a nie oddalenie odwołania/ bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji; tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma zaś kompetencje kasacyjne. Utrwalone jest stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 138 § 1 i § 2 kpa, iż określone w art. 138 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy narusza więc rażąco art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdy uchyla zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty; konstrukcja bowiem art. 138 kpa wyklucza dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, Lex nr 179064; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1999 r., sygn. akt III RN 97/99, OSNP 2000/17/638; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 12/96, Lex nr 30603; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r. sygn. akt SA/Łd 1833/95, Lex nr 28964/. Tak więc organ odwoławczy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – uchylając postanowienie organu pierwszej instancji winien orzec co do istoty sprawy, bądź zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 kpa in fine umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednak ani nie orzekł co do istoty sprawy – nie wskazał organowi pierwszej instancji nieprawidłowości z uwagi na niezgodność z prawem lub z punktu widzenia celowości; nie wskazał jaki powinien być tok postępowania, co powinien w sprawie zrobić organ pierwszej instancji, ani nie umorzył postępowania – co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia. Postanowienie organu odwoławczego ograniczające się do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji jest nieważne. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt 2-gim wyroku.