VII SA/Wa 487/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. S., G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego I. H., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...] - po wszczęciu postępowania na wniosek G. S. - działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1994 r., Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1 i 2 i udzielającej T. S.A. - Zakładowi Radiokomunikacji i Teletransmisji we [...] pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: kablową linię światłowodową relacji [...] na terenie gmin J. i G. długości 24,9 km (K., G., J., J., G., G.) oraz kanalizacji teletechnicznej na terenie miast J. i G z wyłączeniem niżej wymienionych cieków wodnych: potok [...], rzeka [...], potok [...], potok [...], łącznie z pasem ochronnym po 50 m z każdej strony cieku ze względu na brak pozwoleń wodno - prawnych na przekroczenie cieków wodnych. Po rozpatrzeniu odwołania G. S. od powyższej decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], a w pozostałym zakresie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił istotę postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opisał jedną z przesłanek zastosowania tego trybu, tj. rażące naruszenie prawa. Następnie organ zauważył, iż G. S. odwołując się podniósł kwestie związane ze zgodą ówczesnej właścicielki nieruchomości - działki nr ew. [...] – D. B. (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1996 r., Rep. [...]) oraz związane z niezgodnością inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i pogorszeniem warunków użytkowych tej działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, że zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany był dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Ponadto art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz.U., Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) wymagał od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością. Warunek ten należało uznać za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 1987 r., sygn. akt IV SA 381/87). Natomiast stosownie do treści art. 37 (obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. Nr 86, poz. 504, z późn. zm.), właściciel nieruchomości lub inna osoba mająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości miała obowiązek umożliwić podmiotom świadczącym usługi telekomunikacyjne o charakterze powszechnym umieszczenie na nieruchomościach osprzętu liniowego instalacji telekomunikacyjnych i tabliczek informacyjnych o urządzeniach - na warunkach określonych w umowie. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie D. B., w oświadczeniu z dnia 20 maja 1994 r. wyraziła zgodę na wejście na teren działki [...], na okres, w którym odbywała się realizacja inwestycji, pod warunkiem wypłacenia odszkodowania za wyrządzone szkody i doprowadzenia terenu do stanu pierwotnego po zakończeniu robót. Tym samym wyraziła więc zgodę na inwestycję, co spełnia wymóg określony w przywołanym § 21 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymóg zawarcia umowy, w przypadku gdy w przedmiotowej sprawie zostało złożone oświadczenie, nie ma istotnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym, z tego względu, że ewentualne zawarcie lub niezawarcie tego typu umowy jest regulowane przez przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r., Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), a do rozpatrywania roszczeń stron z tego tytułu właściwe są sądy powszechne. Odnosząc się do zarzutu niezgodności spornej inwestycji z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 1991 r., nr [...], działka nr ew. [...], położona w J., była przeznaczona pod teren upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy (uchwała Rady Miejskiej w J., z dnia [...] października 1991 r., Nr [...] - Dz. Urz. woj. [...] z 1991 r., Nr [...], poz. [...]). Miejscowy plan, obowiązujący w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., Nr [...], nie wykluczał przeprowadzenia na działce nr ew. [...] spornej linii światłowodowej oraz kanalizacji teletechnicznej. Z akt sprawy (załącznik nr 1 do wskazania lokalizacji z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...]) wynika, że projektowaną linię stanowi kabel układany wzdłuż ulic, poza jezdniami. Grzegorz Sar podnosi, że sporna inwestycja powoduje ograniczenie korzystania z działki będącej jego własnością. Jednak poza wskazaniem na powyższy fakt, odwołujący się nie wskazał na żaden przepis prawa, który jego zdaniem został naruszony. Nie wskazał również na czym konkretnie polega niemożliwość lub utrudnione korzystanie z działki, przez którą przebiega sporny kabel telekomunikacyjny. Argumentując decyzję z dnia 7 stycznia 2010 r. organ wskazał, że odstępstwa dokonane przy realizacji inwestycji, w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego, nie stanowią w myśl art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Weryfikacja takich odstępstw, należy do kompetencji właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, nie zaś organu administracji architektoniczno - budowlanej, który bada decyzję zezwalającą na budowę pod względem zgodności z przepisami prawa. Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., Nr [...], nie została obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie to jest, zgodne z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji linii kablowej światłowodowej na odcinku [...] oraz kanalizacji teletechnicznych w W., J., G., Ś, L. i N. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zauważył także, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w przedmiocie pozwolenia na budowę jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być indywidualnie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Tym niemniej w przypadku inwestycji liniowych, z uwagi na ich specyfikę, interes prawny wnioskodawcy (stron) jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 364/05). W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994r., Nr [...], wystąpili G. i A. S., właściciele działki nr ew. [...], położonej w J. Tym samym, granice postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim ograniczone były zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyłącznie do w/w nieruchomości. Tymczasem pismem z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...], w całości. W związku z tym należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r., Nr [...], w całości i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., Nr [...], w części dotyczącej pozwolenia na budowę na działce nr [...], położonej w J., natomiast w pozostałej części umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyli A. S. i G. S. Uzasadniając skargę wskazali, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] sierpnia 1994 r. oraz decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach, tj. jeżeli decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W przypadku braku wystąpienia ww. przesłanek lub wątpliwości organu co do istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu administracyjnego. W konsekwencji organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I i II instancji, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę kablowej linii światłowodowej relacji [...], bowiem decyzja ta zapadła zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca w skardze do Sądu, jak również na etapie postępowania administracyjnego, powoływała się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729). A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. o sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Z ustaleń organów przeprowadzonych na podstawie akt sprawy wynika, że w dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji na terenie objętym inwestycją, tj. na terenie Miasta J. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 1991r. nr [...], zaś działka o nr [...] była przeznaczona pod teren upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994r. o ustaleniu .lokalizacji inwestycji polegającej budowie linii kablowej światłowodowej na odcinku [...] oraz kanalizacji teletechnicznej w W., J., G., Ś, L. i N. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącego o niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z planem miejscowym. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, iż znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie byłej właścicielki działki nr [...] może budzić wątpliwości czy zgoda udzielona przez nią co do wejścia na grunt do niej należący obejmowała również prawo do budowy na tym gruncie. Z analizy akt sprawy oraz znajdujących się w nim oświadczeń właścicieli gruntów znajdujących się wzdłuż planowanej inwestycji wynika jednakże , iż oświadczenie takiej treści złożyły wszystkie osoby zainteresowane w sprawie. Fakt budowy na działce nr 48/6 musiał być znany jego ówczesnej właścicielce i nie budził on wówczas zastrzeżeń. Łącznie z oświadczeniem złożonym przez nią przed datą wydania pozwolenia na budowę należało zatem przyjąć, iż inwestor dysponował prawem do gruntu na cele budowlane. Wątpliwości w tym zakresie mają jednakże ten skutek, iż nie jest możliwym uznanie , iż został w sposób rażący naruszony art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz.U., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie wynika by ww. decyzja naruszała rażąco prawo, jak również została wydana z naruszeniem innych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też w niniejszej sprawie organy administracyjne na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku