VII SA/Wa 487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2015 r. odmawiającą stwierdzenia na wniosek Z. P. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłoczonej wraz z przepompownią ścieków w miejscowości [...] Gmina [...] w części dotyczącej działki nr [...] w [...] gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, występujący w imieniu gminy [...]- Wójt gminy [...]- dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m.in. działką nr [...], obręb [...], gmina [...] z dnia 3 kwietnia 2006 r. Inwestor w ww. oświadczeniu wskazując tytuł prawny z którego wywodził prawo do nieruchomości, powołał się na zgodę wszystkich właścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 20 marca 2006 r. oraz trwały zarząd. Organ stwierdził , że przedmiotowe oświadczenie nie zostało wypełnione prawidłowo bowiem w oświadczeniu nie zostali wymienieni właściciele ww. działki nr [...], na której zaprojektowano inwestycję. Inwestor składając oświadczenie winien zaś wskazać właścicieli działek oraz dokument, z którego wynikał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jak wynika z analizy akt sprawy w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki nr [...] był A. P. (księga wieczysta [...]) tym samym organ wydający pozwolenie na budowę, nie mógł poprzestać na złożonym oświadczeniu z dnia 3 kwietnia 2006 r. W ocenie GINB Starosta [...] winien dostrzec uchybienia w złożonym dokumencie i przeprowadzić w tym zakresie postepowanie wyjaśniające. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej kwestii stanowi naruszenie art.7 Kpa ( w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art. 77§ 1 Kpa ( organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Organ stwierdził, że skoro na tym etapie postępowania zwykłego złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] budziło wątpliwości i wymagało weryfikacji , to tym samym organ nadzorczy jest uprawniony do zbadania ww. oświadczenia z dnia 3 kwietnia 2006 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] października 2916 r. , znak: [...], GUNB zwrócił się do Gminy [...] o przesłanie zgody właścicieli działki o nr ew. [...] obręb [...], na którą Gmina [...] powołała się w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 3 kwietnia 2006 r., ewentualnie zgodę obecnych właścicieli działki o nr ew. [...] w obrębie [...] na realizację spornej inwestycji na tej działce. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie nie przesłano jednakże żądanych dokumentów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe prowadzi do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., Nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można jednak dopatrzeć się, aby wskazane naruszenie prawa wywołało skutki społeczno- gospodarcze niemożliwie do zaakceptowania z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie 10 lat od daty jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138). Organ zaznaczył, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn.. art. P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702),w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosowanie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 K.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn.. akt I SA/Wa 382/15). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14, wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja .2015 r., sygn. akt_P 46/13 skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w orzeczeniu musi być brany pod uwagę, przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę zostało poprzedzone wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.2006 r. wskazującej lokalizacje inwestycji celu publicznego dla w/w inwestycji. W załączniku do decyzji wskazano, że inwestycja przebiegać będzie w pasach drogowych i po terenach prywatnych przyłączą realizowane będą do działek prywatnych zabudowanych. Dokładny przebieg kanalizacji, w tym na działce nr [...] został przedstawiony w części graficznej dotyczącej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego Organ wskazał, że przebieg kanalizacji na działce nr [...], zaplanowany w projekcie budowlanym (projekt zagospodarowania terenu) jest niezgodny z przebiegiem inwestycji w tym zakresie przewidzianym w dokumentacji dotyczącej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z .dnia [...] kwietnia 2006r., Nr [...], znak [...] o pozwoleniu na budowę(w części działki [...] obręb [...], gmina [...]) została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...][...]. Wskazane naruszenie nie ma jednakże, w ocenie GINB, charakteru rażącego, bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemozliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Organ wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Usytuowanie projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego Decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje na dokładne położenie planowanego obiektu budowlanego, a jedynie ogólne warunki jakie muszą być spełnione przy opracowywaniu projektu. Organ zaznaczył, żę Niewątpliwie wskazane reguły określające zakres przedmiotowy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą również decyzji o lokalizacji celu publicznego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ planistyczny nie był uprawniony do wskazania w decyzji o lokalizacji celu publicznego dokładnego usytuowania sieci kanalizacji na działkach inwestycyjnych, to tym samym niezgodność przebiegu odcinka inwestycji na działce nr [...] pomiędzy częścią graficzną decyzji planistycznej i projektem zagospodarowania terenu nie może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na przedsięwzięcia, obejmująca działkę nr [...] w [...], gmina [...]. Wymieniony projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ wyjaśnił tez, że w mniejszej sprawie nie można również dopatrzeć się, aby wskazane naruszenie prawa wywołało skutki społeczno- gospodarcze niemożliwie do zaakceptowania z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji. Reasumując organ uznał, że analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...] w [...], gmina [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona wadami wymienionymi w art. , 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą nie była i nie jest trwale niewykonalna. Weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] w [...]. Skarżąca wniosła też o naprawienie szkody poprzez pilne usunięcie linii kanalizacyjnej z działki nr [...] ze względu na wybijanie kanalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarzona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postepowaniu odwoławczym. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki; oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Występowanie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zgodnie z art. 32 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., Nr [...], znak: [...], pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlanej ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów. Wskazać należy, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ co do zasady nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności nie weryfikuje tytułu prawnego, na jaki powołuje się inwestor w składanym oświadczeniu. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób wyraźny i jednoznaczny zobowiązuje inwestora jedynie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie, a nie do wykazania się takim prawem. Jednakże w sytuacji, gdy w toku postępowania już przed organem architektoniczno-budowlanym złożone przez inwestora oświadczenie jest kwestionowane, obowiązkiem organu jest zbadanie tej kwestii. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, w sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji publicznej ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić. Możliwość badania takiego oświadczenia wykluczona jest wtedy, gdy organ wydający decyzję nie posiada informacji świadczących o jego nieprawdziwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że oświadczenie Wójta Gminy [...] występującego w imieniu Gminy [...] nie zostało wypełnione prawidłowo. W oświadczeniu tym nie zostali wymienieni właściciele działki nr [...], na której zaprojektowano infrastrukturę. Inspektor winien był wskazać właścicieli działek oraz dokument, z którego wynika tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy na podstawie Księgi Wieczystej uznał, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem był A. P. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie oświadczenia z dnia 3 kwietnia 2006 r. zostało ocenione przez organ odwoławczy jako naruszenie art. 7 K.p.a i 77 k.p.a i w konsekwencji też art. 32 ust. 9 pkt 2 z Prawa budowlanego. Przebieg kanalizacji na działce nr [...] zaplanowany w projekcie zagospodarowania terenu (k13) jest niegodny z przebiegiem inwestycji w tym zakresie przewidywanym w dokumentacji dotyczącej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego(k16). Niezgodność tę organ ocenił , jako naruszenie prawa w decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2006 r. o pozwolenie na budowę w części dotyczącej działki nr [...] art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże nie noszące cech rażącego naruszenia prawa. Wskazane więc naruszenie przepisów prawa materialnego w decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2006 r. organy w postępowaniu nadzwyczajnym oceniły, jako nie posiadające cech rażącego naruszenia prawa, w szczególności ze względu na znaczny upływ czasu od wydania decyzji. Z oceną tą skład orzekający w niniejszej sprawie nie może się zgodzić. Rozważając poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności należy mieć na uwadze wyważenie z jednej strony zasady stabilności decyzji , a z drugiej skutków, które wywołuje decyzją niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzone przez organ naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 kpa również powinno podlegać ocenie w zakresie stopnia naruszenia , gdyż przepisy te stanowią gwarancje prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a które również zostały naruszone ( a więc art. 34 ust 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 Pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że druk oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania działką nt [...], który Wójt Gminy [...] złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej nie został prawidłowo wypełniony , gdyż nie został wskazany właściciel działki nr [...] ani dokument , z którego wynikał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta istotna w sprawie, a także zaniechanie wyjaśnienia przez Starostę Słupskiego zaistniałego braku winna być oceniona, jako rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 kpa. Podobnie stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należy uznać za rażące wobec przebiegu kanalizacji na działce nr [...] w sposób odmienny od przewidzianego w decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontekście zaistniałych skutków decyzji podnoszonych przez skarżącą, a odwołujących się do ograniczenia sposobu zagospodarowania jej działki poprzez rozbudowę i budowę na niej obiektów budowlanych a także bieżących uciążliwości użytkowania działki nr [...] decyzję o pozwoleniu na budowę należy uznać za rażąco naruszającą prawo w części dotyczącej tej działki. Upływ czasu nie zniwelował w/w skutków decyzji, natomiast w świetle obowiązujących przepisów a w szczególności art. 156 § 2 kpa, który nie odnosi się do punktu 2 art. 156 § 1 skład orzekający przesłanki znacznego upływu czasu nie uważa za przemawiającą za odmową stwierdzenia nieważności. Z powyższych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą i zasądził na rzecz skarżącej od organu kwotę 200zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (art. 145 § 1 pkt 1a i c, a także art. 200 ustawy o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi).