VII SA/Wa 488/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016r. [...], dalej GINB - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań H. B. i A. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016r.,: [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w [...], obręb [...], gmina [...]) przeniesionej decyzją z [...] stycznia 2013r. na [...] Spółka z o.o. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że Wojewoda [...] wszczął na wniosek H. B. i A.N. postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda ustalił, że, skarżący nie posiadają legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. H.B. jest bowiem właścicielem działek nr [...] obr. [...], gm. [...] i działki nr [...] obr. [...], gmina [...]. Inwestycja jest zlokalizowana na działce nr [...] w [...], a działki skarżącego nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Najbliżej znajduje się działka nr [...] i nr [...] i jest to ok. 150 m do tych działek od lokalizacji wiatraka. A. N., jest właścicielem działek nr [...] obr. [...]; w obrębie [...] działek nie posiada. Najbliżej znajdują się działki nr [...] i jest to ok. 1730m. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali interesu prawnego. Inwestycja nawet nie graniczy z żadną z ww. działek. Po rozpatrzeniu odwołań H. B. i A. N.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy oceniając interes prawny H. B. i A.N. wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r., poz. 961), dalej ustawa, zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy. Z analizy projektu budowlanego wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, a promień równy połowie średnicy wirnika z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w odległości mniejszej niż 1480 m od elektrowni wiatrowej znajduje się m.in. działka H. B. o nr ew. [...] (ok. 120 m). Z kolei działka A. N. o nr ew. [...] znajduje się ponad 1700 m od spornej inwestycji. Stwierdziwszy naruszenie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa GINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wraz z poleceniem prawidłowego ustalenia aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosły skargę na ww. decyzję zarzucając naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja) poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie H. B. będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, bowiem m.in. należąca do niego działka [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 1480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy) od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, (przy jednoczesnym wskazaniu, że działki należące do A. N. znajdują się w odległości powyżej 1700 m od spornej inwestycji), co skutkowało uchyleniem przez organ decyzji I instancji w całości oraz przekazaniem sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz wadliwymi wytycznymi, - art. 13 ust. 2 ustawy i art. 13 ust. 3 ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawca posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wynikający z położenia należącej do niego działki w odległości mniejszej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, ( przy jednoczesnym wskazaniu, iż działki A. N. znajdują się w odległości większej niż 1700 metrów od spornej inwestycji), a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących organ błędne i bezpodstawne przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, a w konsekwencji wnioskodawcy będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Z kolei określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanego przez organ art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy. Wskazały na art. 13 ust. 3 Ustawy, zgodnie z którym postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie Ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W świetle art. 13 ust. 2 Ustawy, pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie Ustawy (tj. przed 16 lipca 2016 r.) oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 3 Ustawy zachowują moc, o ile w ciągu 3 lat od dnia wejścia w życie Ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżących organ pominął wskazane regulacje w Ustawie i w istocie nie tylko błędnie ale i wybiórczo ją zastosował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), dalej p.p.s.a. W tej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjne rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające decyzję Wojewody [...] umarzającą wszczęte na wniosek H. B. i A. N., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r. Na wstępie zaznaczyć należy, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119). Stosownie bowiem do art. 105 kpa organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, czego konsekwencją jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywiście nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa. W art. 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda [...] uznał, że H. B. i A. N. nie mają interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] grudnia 2012r. GINB stwierdził natomiast, iż interes prawny wnioskodawców należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Z powyższym stanowiskiem GINB nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (16 lipiec 2016r.), skoro zapadła w dniu [...] grudnia 2012r. Organ II instancji oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. GINB wskazał na przepisy ustawy z 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z mogły wynikać dla osób występujących o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, pomijając okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania pozwolenia na budowę. Nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym, zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust.1 ustawy w zw. z art. 5 ust.1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje, w ocenie Sądu, ani logicznego ani też racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. stosunku administracyjnego. Nadto trafnie wskazano w skardze, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując w uzasadnieniu decyzji swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art. 13 ust.2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Z przyczyn o których mowa wyżej przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Przytoczone rozwiązanie ustawodawcy neguje stanowisko organu zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu. Mając powyższe na względzie należało uznać iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w związku z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.