VII SA/Wa 489/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: PINB) z [...] października 2018 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Ww. decyzją z [...] grudnia 2007 r. PINB w Powiecie [....], po rozpatrzeniu wniosku J.K. i J.K. - na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - zezwolił inwestorom na użytkowanie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych), znajdującego się na działce nr ew. ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że do wykończenia wszystkich robót budowlanych pozostały roboty wykończeniowe poddasza budynku (lokal nr [...]). Pismem z [...] czerwca 2018 r. (sprecyzowanym [...] sierpnia 2018 r.) S.B. (dalej: skarżący) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją i wydanie pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] usytuowanego w przedmiotowym budynku. Skarżący podniósł, że lokal nie nadaje się do zamieszkania ze względu na "niedociągnięcia" budowlane ze strony inwestora, bez tego pozwolenia lokal nie można wykończyć i odsprzedać. Przywołanym postanowieniem z [....] października 2018 r., PINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu nr [...], wskazując, że skarżący nabył lokal nr [...] (obecnie przy ul. [...]) na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 2008 r., Rep. A [...]. Tym samym, nie jest on podmiotem uprawnionym (w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem wyłącznie inwestor – czyli J.K. i J.K. Organ I instancji podkreślił, że nawet przy przyjęciu, iż skarżący - jako właściciel lokalu nr [...] – ma interes prawny w rozpoznaniu sprawy, to we wniosku nie przywołał podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto, nawet przy założeniu, że intencją skarżącego było wskazanie nowych okoliczności nieuwzględnionych przez PINB, to nie został spełniony warunek wskazany w art. 148 k.p.a., gdyż na te okoliczności skarżący wskazuje od sierpnia 2017 r., inicjując odrębne postępowanie w zakresie stanu technicznego budynku, tymczasem - art. 148 § 1 k.p.a. - zakreśla jednomiesięczny termin na złożenie podania o wznowienia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB z [...] grudnia 2018 r. wniósł S.B. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji [...]WINB wyjaśnił, że organ administracji publicznej we wstępnej fazie postępowania zobowiązany jest dokonać kontroli wniosku o wznowienie postępowania pod kątem ustalenia, czy został złożony przez osobę posiadającą przymiot strony w postępowaniu, czy strona powołała się na przesłankę wznowienia oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak - obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie [...]WINB, organ powiatowy słusznie uznał, że samo posiadanie prawa własności do lokalu nr [...] nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1894/11, [...]WINB stwierdził, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Ww. przepis art. 59 ust. 7 zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ II instancji podkreślił, że zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone jedynie w sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika zaś, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie w procedurze dotyczącej legalnego oddania budynku do użytkowania. W tej sytuacji, zdaniem [...]WINB, wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osobę niebędącą stroną. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o wznowienie postępowania, jak również w uzupełnieniu wniosku, skarżący jako podstawę wznowienia wskazał brak indywidualnego pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] oraz zagrożenie katastrofą budowlaną. Skarżący nie wskazał wprost przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., w zażaleniu zaś powołał się na pkt 1 i pkt 5 art. 145 § 1, jednak okoliczności przez niego wskazywane nie korelują z ww. przesłankami. Nie można zatem uznać, że powołał się na ustawowe przesłanki i, że można zweryfikować termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł S.B., zarzucając naruszenie - art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie kompletnego materiału dowodowego oraz art. 7 i 9 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie może zamieszkać w lokalu nr [...] z powodu braku pozwolenia na użytkowanie. Wskazał m.in., że w tym lokalu słup drewniany podpierający dach jest spękany, co grozi zawaleniem się dachu, przewody wentylacyjne są niedrożne, brak odbioru technicznego instalacji gazowej i wykonania przyłącza elektrycznego. Ponadto, w ocenie skarżącego, jego wniosek zawierał podstawę prawną wznowienia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji PINB z [...] grudnia 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] października 2018 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] grudnia 2007 r. udzielającą J. K. oraz J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych), na działce nr ew. ewid. [...], ul. [...] w G.. W motywach postanowienia organ I instancji, a za nim organ odwoławczy odmówiły wznowienia tego postępowania wskazując, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Swoje stanowisko organy wywiodły z regulacji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącym podstawą prawną tego postawienia, wskazując, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skarżący – S.B. nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Stroną byli wyłącznie inwestorzy, tj. J.K. oraz J.K. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z 147 k.p.a. inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego należy do organu lub do strony postępowania. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Stwierdzenie braku przywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie lub przez podmiot niebędący stroną stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez konieczności badania innych okoliczności. Z kolei, jeśli przeszkody formalne nie występują, organ wszczyna i przeprowadza postępowanie w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a., które kończy wydaniem decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. Jak wspomniano wyżej w pierwszej fazie postępowania organ bada, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (teza pierwsza wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., I SA 1611/98, LEX nr 48572; teza pierwsza wyroku NSA z 28 października 1998 r., I SA 181/98, LEX nr 45692; wyrok NSA z 13 października 1998 r., I SA 373/98, LEX nr 45123; wyrok NSA z 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, LEX nr 43765). Badając przymiot strony organy odwołują się do postępowania zwykłego, którego dotyczy wniosek. Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który posiadał przymiot strony w postępowaniu zwykłym. W świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że pierwotnymi inwestorami obiektu, dla którego udzielono pozwolenia na użytkowanie byli E. i W.P. - co wynika z decyzji Starosty [...] z [...]czerwca 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane. Następnie, decyzją z [...]maja 2007 r. Starosta [...] przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz J.K. oraz J. K. W sposób oczywisty więc - nie jest i nie był stroną tego postępowania S.B., który nabył lokal nr [...] w grudniu 2008 r. (okoliczność niekwestionowana przez skarżącego). W związku z tym skarżący nie legitymuje się uprawnieniem pozwalającym na skuteczne wniesienie żądania weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym poprzez wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 780/17 (dostępnym na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. To ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Skoro ustawodawca w tym postępowaniu wyłączył inne podmioty od udziału w sprawie to nie ma uzasadnianych przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział do innych osób. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybie wznowienia postępowania, dotyczącego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tak jak w niniejszej sprawie). Stanowisko takie wynika również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/17 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Jednocześnie Sąd podnosi, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący interesem prawnym do wznowienia postępowania legitymuje się (tak jak twierdzi) - jako właściciel lokalu nr [...] - to prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący nie wskazał wprost przesłanki wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Wprawdzie skarżący w zażaleniu powołał się na pkt 1 i pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a., jednak w żaden sposób nie sprecyzował jakie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji PINB z[...] grudnia 2007 r., nieznane organowi. Z protokołu kontroli obowiązkowej z [...] grudnia 2007 r. wyraźnie bowiem wynika, że robotami pozostałymi do wykonania są "roboty wykończeniowe na poddaszu w lokalu nr [...]". To stwierdzenie znalazło odzwierciedlenie w decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Jeśli zaś chodzi o powołaną przesłankę wznowieniową z pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a., przepis ten stanowi, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. "z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego." Odnosząc się więc do twierdzeń skargi, że przywołano (oprócz podstawy wznowienia z pkt 5) także podstawę wznowienia z pkt 1, Sąd zauważa, że także i ta podstawa nie została jasno i w sposób oczywisty sprecyzowana przez skarżącego. Tym samym, słusznie [...]WINB podkreślił, że brak powołania przez skarżącego ustawowej przesłanki wznowieniowej uniemożliwia zweryfikowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Przepis ten zakreśla bowiem jednomiesięczny termin na złożenie podania o wznowienia postępowania, liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym wskazanych w skardze, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, czemu organ odwoławczy dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.