II OSK 1894/11

Dnia 8 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2525/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2525/10 oddalił skargę S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak [...],w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. S. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. o udzieleniu inwestorowi – S. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz garażem podziemnym i wjazdem zlokalizowanego na działkach nr [...],[...], obr. [...] przy ul. [...] w K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r., znak [...]. Następnie PINB w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z dnia [...].12.2007 r., Nr [...], udzielił inwestorowi - Stanisławowi Kałafutowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/06, została uchylona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 984/08, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że dla rozpatrzenia wniosku A. i J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r., udzielającej S. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, konieczne jest dla prawidłowego prowadzenia postępowania w oparciu art. 156 § 1 kpa, ustalenie stron tegoż postępowania. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Organ podniósł, iż art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy bowiem tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy on również sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro decyzje organów obu instancji o pozwoleniu o pozwoleniu na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/06, to dla określenia zakresu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zastosowanie znajduje art. 28 kpa, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W badanej sprawie konieczne jest, zdaniem organu II instancji, zbadanie w oparciu o art. 28 kpa, czy A. i J. S. posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem precyzyjnego określenia stron tegoż postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję S. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 kpa poprzez uznanie, iż statut strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje nie tylko inwestorowi oraz art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji udzielających mu pozwolenia na budowę. Decyzje te zostały przez sądy administracyjne wyeliminowane z obrotu prawnego dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Zatem pozwolenie na użytkowanie nie wynikało obowiązku legalizacji wybudowanego obiektu. Skarżący stwierdził, że okoliczności związane z późniejszym uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły mieć wpływu na zakres stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie. Strony postępowania w przypadku pozwolenia na użytkowanie oraz postępowań nadzwyczajnych związanych z tym postępowaniem przysługuje jedynie inwestorowi. Tylko bowiem inwestor posiada interes prawny do bycia stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podziela pogląd organu odwoławczego, że przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem jest ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzorczy oceniając legitymację strony w postępowaniu nadzorczym nie może ograniczyć swojego wstępnego badania tylko do tego, czy ze względu na zastosowany przepis, wnioskodawca był stroną postępowania zwykłego. Sąd stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z których wynika, że decyzja, na podstawie której inwestor zrealizował sporną inwestycję, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, słusznie uznał, że dla określenia zakresu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zastosowanie znajduje art. 28 kpa. Organ pierwszej instancji powinien zatem na podstawie art. 28 kpa zbadać czy wnioskodawcy posiadają interes prawny upoważniający do kwestionowania pozwolenia na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie. Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko wtedy gdy z żądania wszczęcia tego nadzwyczajnego trybu postępowania wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Sąd stwierdził, iż w świetle powyższych wywodów, zarzut skarżącego, że w przedmiotowej sprawie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji uznając, że podniesione w skardze zarzuty nie podważyły zasadności ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, jak i wobec stwierdzenia braku zarzutów, które z urzędu powinien wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania: a) art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 156 kpa poprzez stwierdzenie, że krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie jest ustalany w oparci o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, pomimo tego, iż brak jest przesłanek stwierdzenia interesu prawnego po stronie innych osób niż inwestor, b) art. 28 kpa w związku z art. 59 Prawa budowlanego w związku z art. 156 kpa poprzez przyjęcie, że krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie ustalany jest w oparciu o art. 28 kpa, pomimo tego, iż brak jest przesłanek do uznania strony postępowania osób trzecich nie będących inwestorem; 2. naruszeniu przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 156 kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, iż wnioskodawcy postępowania nie byli inwestorami i w konsekwencji nie posiadali interesu prawnego do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji udzielających mu pozwolenia na budowę. Okoliczności związane z późniejszym uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły mieć wpływu na zakres stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który zawęża krąg stron w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, odnosi się również do kręgu stron uprawnionych do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Etap pozwolenia na budowę jest ostatnim, w którym osoby niebędące inwestorem mogą wpływać na kształt planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, w chwili rozpoczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budowa obiektu jest już zakończona. Brak interesu osób trzecich w tym postępowaniu wynika z tego, że zakres inwestycji z uwagi na jej zrealizowanie nie może już ulec zmianie. Zakres ewentualnych kolizji interesów inwestora z interesami właścicieli sąsiednich nieruchomości podlega kontroli i rozstrzygnięciu na etapie pozwolenia na budowę. Autor kasacji podniósł, iż warunkiem koniecznym do żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest naruszenie tą decyzją interesu prawnego osoby, która z takim wnioskiem występuje. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie narusza żadnych interesów osób trzecich, wobec tego status strony zarówno w postępowaniu o pozwolenia na użytkowanie, jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji przysługuje jedynie inwestorowi, gdyż tylko on ma interes prawny do bycia stroną postępowania. Pogląd ten potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.ps.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, opierająca się na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 Prawa budowlanego i jak właściwie wskazano w skardze kasacyjnej, decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 kpa. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za organem odwoławczym, iż poza inwestorem, skuteczną inicjatywę we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mogą mieć również inne podmioty. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że obowiązujący przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie daje podstaw do przyznania A. i J. S., jako osobom trzecim, statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, tym samym nie mogli oni skutecznie wnioskować o stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji. Wobec tego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego, nie zachodziła potrzeba badania interesu prawnego tych wnioskodawców na podstawie art. 28 kpa, po wszczęciu postępowania nieważnościowego. W tych warunkach zachodzi więc podstawa do uchylenia decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, mającego wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do przedstawionej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 200, 205 § 2 i 203 § 1 p.p.s.a.