VII SA/Wa 1054/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na użytkowanie odcinka autostrady o długości 15,77 km. W dniu 23 kwietnia 2009 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie złożyli R. i J. R. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. odcinka autostrady. Po złożeniu przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Zdaniem organu wnioskodawcy nie są stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ powołał art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie organu jest to przepis szczególny wobec ogólnej normy zawartej w art. 28 k.p.a. Zatem wobec braku przymiotu strony należało odmówić wnioskodawcom wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. i J. R., zarzucając organowi naruszenie art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa1495/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. R. i J. R. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaakceptował stanowiska organu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd I instancji wskazał, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dotyczy tylko postępowania zwykłego. Jego zapisów nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem organ nie wykazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok, na skutek wniesienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym dnia 14 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 146/10 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 ww. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu I instancji. Zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Zdaniem Sądu II instancji nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy R. i J. R. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady. Kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tak więc z kręgu tego zostały wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Sąd II instancji stwierdził, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07). W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zdanie organu, iż za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie ( np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07). Taka sytuacja miała w niniejszej sprawie miejsce. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 190 tej ustawy, skargę jako bezzasadną należało oddalić.