VII SA/Wa 494/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wniesionego przez Inwestora - [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w W., zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji urządzenia reklamowego w postaci siatki winylowej lub LED (stosowane zamiennie), na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W., dz. ew. nr [...], z obrębu [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że [...] Sp. z o. o. Sp. k., z siedzibą w W. działając przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika S. P., w dniu [...] listopada 2013 r. wniosła zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego instalacji urządzenia reklamowego w postaci siatki winylowej lub LED (stosowane zamiennie), na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W., dz. ew. nr [...], z obrębu [...]. Następnie pełnomocnik powołując się na udzielone mu przez Inwestora pełnomocnictwo, pismem z dnia 18 listopada 2013 r., wniósł o cofnięcie ww. zgłoszenia i umorzenie postępowania w sprawie. Prezydent [...] pismem z dnia 25 listopada 2013 r. poinformował pełnomocnika o przyjęciu jego oświadczenia oraz poinformował, że zgłoszenie dokonane w trybie przewidzianym w przepisie art. 29 i 30 Prawa budowlanego jest jedynie oświadczeniem woli zgłaszającego i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z czym nie jest konieczne jego umorzenie. Jednocześnie przy piśmie z dnia 25 listopada 2013 r., zwrócił Inwestorowi za pośrednictwem poczty jego zgłoszenie. Następnie pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. (doręczonym organowi I instancji w dniu 29 stycznia 2014 r., działający w imieniu Inwestora wspólnik, posiadający prawo do jej reprezentacji poinformował organ I instancji, że pełnomocnictwo szczególne udzielone panu S. P., który w imieniu Inwestora wniósł zgłoszenie, nie uprawniało go do złożenia wniosku o jego wycofanie. Z uwagi na powyższe zwrócił się o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec zgłoszonych robót i przekazał zwrócone mu uprzednio zgłoszenie.  Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Organ wskazał, że planowane roboty ze względu na wielkość urządzenia oraz sposób jego posadowienia stanowią realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia, związku z czym za zasadne uznał zastosowanie dyspozycji przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że sprzeciw został wniesiony w terminie 23 dni od przesłania mu zwróconego zgłoszenia i około 120 dni od jego wniesienia za pierwszym razem. Od powyższej decyzji odwołanie pismem z dnia 10 marca 2014 r. wniósł Inwestor, który zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wydanie i doręczenie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, pomimo upływu terminu 30 dniowego terminu od dnia dokonania zgłoszenia; art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na Inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż inwestycja wymaga zgłoszenia, w sytuacji w której przedmiot zgłoszenia dotyczy wyłącznie instalacji siatki reklamowej na już istniejącej konstrukcji, co jego zdaniem nie wymaga ani zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę; oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez obrazę: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, w sytuacji w której zachodzi bezprzedmiotowość postępowania; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej I ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Jednocześnie na podstawie przepisu art. 30 ust. 7 ww. ustawy właściwy organ może w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, nałożyć na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wojewoda [...] zauważył, że nałożenie obowiązku, o którym mowa w ww. art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter uznania organu administracji, który winien jedynie uprawdopodobnić wystąpienie opisanych wyżej przesłanek. Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem - jak wynika z jego treści - przewiduje realizację robót budowlanych polegających na instalacji siatki reklamowej winylowej lub LED stosowanych zamiennie, o wymiarach 4,5 x 21 m wraz z oświetleniem, przy użyciu istniejącej konstrukcji w oparciu o istniejącą instalację elektryczną, na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...], z obrębu [...] przy [...] w W. Opisane wielkopowierzchniowe urządzenie o powierzchni niespełna 100 m2 ma być zainstalowane na istniejącej konstrukcji jednakże jego montaż ze względu na wielkość i miejsce prowadzenia prac – na dachu budynku położonego u zbiegu ruchliwych ulic stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia. Nadto istnieje duże ryzyko wprowadzenia, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, bowiem projektowany nośnik poprzez emisję światła może spowodować naruszenie przepisu § 293 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Nie budzi również wątpliwości, że realizacja zamierzenia objętego zgłoszeniem wiąże się z wykonywaniem prac na wysokości. Organ uznał zatem, że dla objętego zgłoszeniem zamierzenia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Opisane powyżej zamierzenie budowlane podlega obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż roboty polegają na instalacji urządzenia reklamowego. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących obrazy przepisów prawa procesowego. W szczególności organ dotrzymał terminu wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia Inwestora. Jak wynika z treści problematycznego pełnomocnictwa z dnia 10 sierpnia 2013 r., udzielonego przez Inwestora S. P. obejmowało ono swoim zakresem m. in. składanie zgłoszeń budowlanych we właściwych organach administracji w związku z prowadzoną przez Inwestora działalnością gospodarczą. Tego rodzaju zapis stanowi przejaw udzielenia tzw. pełnomocnictwa rodzajowego, a więc upoważnienia do prowadzenia w imieniu mocodawcy określonej grupy czynności czy prowadzenia określonej rodzajowo kategorii spraw. Zauważono, iż redakcja pełnomocnictwa nie zawiera sformułowań typu "wyłącznie", "jedynie", "tylko" co mogłoby świadczyć, że mamy w tym wypadku do czynienia z pełnomocnictwem szczególnym ograniczającym się wyłącznie do tej jednej czynności. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym umocowanie pełnomocnika powinno określać zakres tego pełnomocnictwa w sposób dostatecznie jasny a ograniczenie zakresu pełnomocnictwa poprzez wyłączenie określonych czynności musi być wyraźne, albowiem z założenia pełnomocnictwo stwarza umocowanie do wszystkich czynności w danej sprawie czy etapu postępowania (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. I akt: IV CSK 502/10, LEX nr 1084733; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt: I PKN 418/00, OSNP 2002/5/114). Podniesiony przez Odwołującego argument jakoby pełnomocnik nie był chociażby upoważniony do odbioru korespondencji jest trudny do obrony skoro pod danymi osobowymi pełnomocnika wskazuje się adres sugerujący miejsce, w którym pełnomocnik będzie mógł odebrać korespondencję związaną ze sprawą. Gdyby było inaczej w treści pełnomocnictwa powinno się znaleźć wyraźne zastrzeżenie, że korespondencja powinna być kierowana do spółki, niezależnie od tego że oba adresy I się pokrywają. Reasumując powyższe rozważania, zdaniem Wojewody [...] zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował wszystkie czynności związane I ze zgłoszeniem, a więc złożenie wniosku, jego modyfikację, uzupełnienie w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego czy wreszcie otrzymanie ewentualnie decyzji o sprzeciwie. Godzi się podkreślić, że pełnomocnictwo nie wyłączało żadnej tej czynności z zakresu umocowania. W rezultacie, zasadne jest rozumowanie, że skoro pełnomocnik Spółki został obdarzony zaufaniem do złożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych to tym bardziej - a contrario, został on umocowany do wycofania takiego wniosku (argumentum a maiori ad minus). Wojewoda [...] stwierdził ponadto, że organ I instancji wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył materiał dowodowy zebrany w sprawie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości. W efekcie realizacja przedmiotowego zamierzenia może nastąpić po uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę. Skargę na tę decyzję złożyła Spółka [...] Sp. z o. o. Sp. Komandytowa z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, że organ I instancji zachował termin 30 dni na wydanie decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia, w sytuacji w której decyzja organu I instancji została wydana po upływie 99 dni od dnia dokonania zgłoszenia, 2. Naruszenie przepisu art. 7, art. 8, oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez uznanie, że wniosek o wycofanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożyła osoba do tego uprawniona, 3. Naruszenie przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji słusznie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że wbrew twierdzeniu organów, inwestycja objęta zgłoszeniem nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podnosząc te zarzuty skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku oraz rozważenie w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadności decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną w oparciu o art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1) Prawa budowlanego, właściwy organ nosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 7, właściwy organ może w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, nałożyć na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że organ nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie ma obowiązku wykazania, iż zamierzone roboty spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, ale jedynie, że takie zagrożenie mogą spowodować (II OSK 1445/10 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że realizacja robót budowlanych polegających na instalacji siatki reklamowej winylowej lub LED stosowanych zamiennie, o wymiarach 4,5 x 21 m wraz z oświetleniem, przy użyciu istniejącej konstrukcji w oparciu o istniejącą instalację elektryczną, na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego wymaga nie tylko zgłoszenia, co też skarżąca dokonała, ale ze względu na możliwość wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Prace objęte przedmiotowym zgłoszeniem polegające na montażu wielkopowierzchniowego urządzenia miały odbywać się na dachu budynku mieszkalnego (jak wynika z dokumentacji zgłoszeniowej - kilkupiętrowego) położonego u zbiegu ruchliwych ulic co stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia. Nadto istnieje duże ryzyko wprowadzenia, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, bowiem projektowany nośnik poprzez emisję światła może spowodować naruszenie przepisu § 293 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Należy zatem podzielić stanowisko organów, że wskazane wyżej okoliczności stanowią dostateczne uprawdopodobnienie wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia oraz ryzyko wprowadzenia, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezachowanie terminu 30 dni na wydanie decyzji o sprzeciwie. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji skutecznie zwrócił Inwestorowi zgłoszenie dokonane w dniu [...] listopada 2013 r. Zwrotu dokonano przy piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. Ponownie, to samo zgłoszenie znalazło się w posiadaniu organu w dniu 29 stycznia 2014 r. Organ wprawdzie nie odnotował (prezentatą) ponownego wpływu zgłoszenia, ale nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie wpłynęło do organu I instancji najwcześniej w dniu 29 stycznia 2014 r. Zatem, wbrew twierdzeniu strony skarżącej termin 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego został zachowany, bowiem organ I instancji w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję o sprzeciwie wobec dokonanego zgłoszenia Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie za prawidłowe wycofanie zgłoszenia przez pełnomocnika, który w ocenie strony skarżącej nie był uprawniony do cofnięcia zgłoszenia. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody [...]. Zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował wszystkie czynności związane ze zgłoszeniem, a więc złożenie wniosku, jego modyfikację, uzupełnienie w trybie art. 30 I ust. 2 Prawa budowlanego czy wreszcie otrzymanie ewentualnie decyzji o sprzeciwie. Pełnomocnictwo nie wyłączało żadnej tej czynności z zakresu umocowania. W rezultacie, zasadne jest rozumowanie, że skoro pełnomocnik Spółki został obdarzony zaufaniem do złożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych to tym bardziej - a contrario, został on umocowany do wycofania takiego wniosku (argumentum a maiori ad minus). Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.