VII SA/Wa 501/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi H. B., J.P., J. J. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze. zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. W., J. L., J. J., M. K., H. G., H. B., J. P., M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...] , w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2016r., Nr [...] Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek H. W., J. L., J. J., M. K., H.G., H. B., J. P., M.B., H. J. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r., znak: [...], zezwalającej na budowę pozostałych obiektów zadania inwestycyjnego na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...]. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., H. W., J. L., J. J., M. K., H. G., H. B., J. P., M.B. złożyli w terminie odwołanie. Po rozpoznaniu wskazanego wyżej odwołania, oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wskazał, że postępowanie odwoławcze w omawianej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, w zakresie postępowania nieważnościowego, dotyczącego ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r., znak: [...]. Powołując się na art. 28 k.p.a, organ wskazał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że interes prawny należy ustalać według norm prawa materialnego. Ponadto jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Należy odróżnić od niego interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji W nawiązaniu do powyższego organ II instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że pod pojęciem strony postępowania administracyjnego, jakim posługuje się ustawodawca w przepisie art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z analizy akt sprawy dokonanej przez GINB wynikało, że osoby wnoszące odwołanie wywodzą interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1981r., znak: [...], z faktu, że biorą udział w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Organ wskazał, że sprawa o zwrot w/w nieruchomości zawisła aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednakże skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałoby że posiadają tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej, bądź nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną. GINB podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że niezrealizowanie roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie daje podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, w ocenie GINB, nie można podzielić zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ podkreślił, że na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną. Organ nie może wyręczać wnioskodawców w sytuacji gdy strona skarżąca nie jest w stanie wykazać faktów potwierdzających jej żądania. Skarżący nie wykazali posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego, wobec czego GINB stwierdził, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Co do kwestii umorzenia postępowania organ wskazał, że podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. GINB wskazał również, że głównym zarzutem wielokrotnie powtarzanym przez skarżących w odwołaniu jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 28 k.p.a. Jednakże w jego ocenie Wojewoda [...]w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...] słusznie ocenił, że skarżący nie posiadają statusu strony w sprawie, innymi słowy nie są legitymowani, do zainicjowania postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1981r. znak: [...]. Inaczej mówiąc nie przysługuje im przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkuje zaistnieniem przeszkody prawnej do wydania decyzji merytorycznej, wskutek czego Wojewoda [...] zobligowany był do wydania decyzji formalnej w trybie art.105 § 1 k.p.a. umarzającej postępowanie. Organ odniósł się również do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, że stanowią one jedynie polemikę z ustaleniami organu I instancji i mają na celu jedynie wzmocnienie głównego żądania skarżących, a mianowicie przyznania skarżącym statusu strony w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r., Nr [...]. Na powyższą decyzję pismem z dnia [...] lutego 2017 r. H. B., J. J., M. B., J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazawszy, że decyzję GINB z [...] stycznia 2017 r. zaskarżają w całości w/w wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1. Naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Niewątpliwie skarżący wykazali się legitymacją procesową do wystąpienia z tym żądaniem - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 - 3 u.g.n. 2. Nieuprawnione oparcie decyzji o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z nieprawidłową i zawężającej wykładnią art. 28 k.p.a. przyjmując, iż skarżący, pomimo, że ubiegają się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ważności pozwolenia na budowę ( s. 3 zaskarżonej decyzji ), pomimo, że roszczenie skarżących o zwrot nieruchomości jest aktywne, albowiem organy prowadzące postępowania restytucyjne nie zanegowały i nie potwierdziły, że z powodu wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości na cel wywłaszczenia roszczenia wygasły. Brak pogłębionej analizy sprawy interesu prawnego skarżących skutkuje drastyczną ingerencją organów w treść prawa podmiotowego, jakim jest ekspektatywa prawa do własności nieruchomości lub odszkodowania. 3. Naruszenie art. 64 Konstytucji ( zasada równej ochrony praw majątkowych ), w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji, w powiązaniu z art. 136 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( "u.g.n." ) oraz w powiązaniu z art. 77 Konstytucji, poprzez pominięcie instytucji ekspektatywy. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe miało wykazać, że inwestor przekroczył normatywy czasowe określone w aktach administracyjnych wydanych w procesie inwestycyjno budowlanym oraz w Prawie budowlanym, a mimo to Urząd Dzielnicowy [...] wydał pozwolenie na budowę. Kolejnego rażącego naruszenia prawa organ administracji państwowej dopuścił się poprzez zaniechanie zastosowania art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( utrata ważności pozwolenia na budowę ) oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego ( przymusowy nakaz rozbiórki). Zaniechania organów były kontynuowane przez Burmistrza Gminy [...], który wydał decyzję nr [...] z dnia [...].11.1993 r., zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania niedokończonej hali na sklep wielobranżowy - co ważne - w okolicznościach bezspornie wskazujących na nieważność pozwolenia na budowę w związku z: • Utratą ważności decyzji lokalizacyjnej ( art. 21 ust 4 Prawa budowlanego oraz par. 16 ust. 1 pkt 2 Uchwały Rady Ministrów nr 109 z 29 maja 1971 r. M.P. z 1971 r., poz. 198 i 199). • Utratą ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ( art. 21 ust 4 Prawa budowlanego ). • Przerwaniem budowy na czas dłuższy niż dwa lata ( art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ), co skutkowało utratą ważności pozwolenia na budowę i nakazem rozbiórki lub przejęciem obiektu na własność państwa. 4. Naruszenie art. 2 Konstytucji w powiązaniu z art. 32 ust. 1 Konstytucji, które to naruszenie polegało na naruszeniu zasady proporcjonalności i równości oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. 5. Naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyrażające się nieproporcjonalną, nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawa skarżących, poprzez odebranie im prawa do dochodzenia zwrotu nieruchomości bądź żądania odszkodowania. 6. Pominiecie w rozstrzygnięciu sprawy realnej potrzeby ochrony prawnej skarżących opartej o art. 136 ust 1- 2 w powiązaniu z przepisem art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 136 ust. 3 u.g.n., z uwzględnieniem: a) art. 34 ust. 1-2 Ustawy o trybie i zasadach wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. ( Dz. U. 1974 nr 10, poz. 64 ), ("u.z.t.w.n." ); b) art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29.04.1985 r. ( Dz. U. 1985 nr 22 poz. 99 ); c) art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. ( Dz. U. 1974 nr 38, poz. 229 ), ( "Prawo budowlane" ) w związku z art. 17 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez niedostrzeżenie, że te przepisy stwarzają możność liczenia na powstanie uprawnienia do żądania przeniesienia prawa jako szczególnego rodzaju ekspektatywę nabycia prawa, bądź ekspektatywę do wynagrodzenia szkody. Organ zignorował także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który wielu ekspektatywom przyznaje ochronę na równi z już istniejącymi prawami. W niniejszej sprawie należy jednoznacznie przesądzić, iż naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 3 u.z.t.w.n., a także rażące naruszenie przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę norm prawnych zawartych w art. 21 ust. 4 i art. 17 ust. 3 Prawa budowlanego, zasadniczo skutkuje ochroną ekspektatywy, która w tej sprawie ma niewątpliwie charakter maksymalnie ukształtowany. 7. Uchylenie się organów od obowiązku badania wszystkich przesłanek nieważnościowych, które były wskazane we wniosku inicjującym ( zob. wyrok NSA z 21 października 2009r. sygn. akt I OSK 40/09 LEX nr 573279), które poprzedzały wydanie pozwolenia na budowę i jednocześnie tworzyły nierozerwalną więź w procesie inwestycyjno - budowlanym, a wykreowane przez: a) utratę ważności decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...].04. 1973 r.; b) utratę ważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...].09.1975 r., znak [...]; c) utratę ważności pozwolenia na budowę z powodu przerwania realizacji budowy na czas dłuższy aniżeli dwa lata ( art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r. ), ( zob. także Uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 27 marca 2003 r., III CZP 87/02 ). d) badanie podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2016r. umarzającą wszczęte na wniosek H. W., J. L., J. J., M.K., H. G., H. B., J.P., M. B., H. J. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r., znak: [...], zezwalającej na budowę pozostałych obiektów zadania inwestycyjnego na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11). W ocenie Sądu dokonana przez organ I instancji ocena przymiotu strony H.W., J. L., J. J., M. K., H. G., H.B., J. P., M. B., H.J. jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, iż powyższe osoby wywodzą interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1981r., znak: [...], z faktu, że biorą udział w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości , objętych pozwoleniem z [...] sierpnia 1981r. Słusznie jednak organy podkreśliły, że skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że posiadają tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej, bądź nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, a jedynie taki stan prawny statuowałby przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za odpowiadający prawu należy uznać pogląd, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno objętych decyzją o pozwoleniu na budowę jak i znajdujących się w obszarze oddziaływania. Ustaleń tych nie podważyła skarga , która skupia się na wykazaniu, że skarżącym przysługuje ekspektatywa, a więc oczekiwanie związane z odzyskaniem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie legitymowali się (i nadal się nie legitymują) żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę. Brak formalnych uprawnień do nieruchomości oznacza, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego i tym samym zasadnie odmówiono im przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie sposób bowiem twierdzić, że podmiot, który dopiero dochodzi zaspokojenia swoich roszczeń do nieruchomości, może mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zwłaszcza że wynik tego postępowania nie jest pewny. Zatem nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, co potwierdza utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niezrealizowane roszczenie do nieruchomości w żadnym przypadku nie daje podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę – patrz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2214/97, publikowany w zbiorze LEX nr 43718, a także w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tego pozwolenie ( vide wyrok NSA z 26 czerwca 2015r. II OSK 2775/13). Należy zaznaczyć, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, Lex nr 209119). Stosownie bowiem do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. Zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia zwalnia Sąd z obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem w istocie dotyczą one merytorycznej oceny w postępowaniu nadzorczym decyzji z [...] sierpnia 1981r., do której nie doszło , bowiem podmioty inicjujące to postępowanie nie posiadają przymiotu strony. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.