VII SA/Wa 506/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę Zarządowi Gminy P. sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami i przepompowniami – 4 szt. /bez zasilania energetycznego/ we wsi O., gmina P.. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła E. B. podając, że decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wyrażała zgody na budowę tej inwestycji na terenie swojej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej "kpa"/ – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu podał, że złożony przez Zarząd Gminy P. wniosek o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami dla miejscowości O. nie spełniał wymogu określonego w art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane z uwagi na brak dowodu na posiadanie prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Gmina P. dysponowała natomiast prawem do dysponowania na cele budowlane pozostałymi działkami w ilości ponad 200, przez które przebiega przedmiotowa sieć kanalizacji sanitarnej. Wniosek inwestora spełniał wszystkie pozostałe wymagania określone prawem budowlanym, a w szczególności warunki określone w decyzji Wójta Gminy P. z 10 listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na mapach sytuacyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w W. 10 lipca 2000 r. działka nr ewid. [...] /droga/ istnieje fizycznie i przez nią przebiega odcinek sieci kanalizacyjnej, ale nie jest ona oznaczona, brak oznaczenia należy zaś uznać za błąd nieumyślny projektanta, dla którego działka nieoznaczona była własnością gminy. Natomiast właścicielem działki nr [...] w roku 2001 r. był F. K. i skoro wyraził on zgodę na przejście odcinka kanalizacji przez działkę nr [...] to zdaniem organu pierwszej instancji wyraziłby również zgodę na przejście odcinka kanalizacji przez działkę nr [...]. E. B. stała się współwłaścicielem działki nr [...] w roku 2003 r. – na mocy postanowienia o nabyciu prawa do spadku po F. K. z 21 października 2003 r. Natomiast mocą postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 2004 r. stała się jej jedyną właścicielką. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że choć badana decyzja narusza przepis art. 33 ust 2 pkt 2 prawa budowlanego, to nie jest to naruszenie kwalifikowane w rozumieniu art. 156 kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. B. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ani Zarząd Gminy, ani też Urząd Gminy nie mogą być przedmiotem praw ani obowiązków gminy, a więc w świetle przepisu art. 28 ust 2 ustawy prawo budowlane nie mogą być adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów badana decyzja jest obciążona wadą wymienioną w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a mianowicie – została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Weryfikowanej decyzji Starosty W. organ drugiej instancji zarzucił także rażące naruszenie przepisów art. 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane w odniesieniu do działki nr ewid. [...], gdyż inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane /brak było zgody ówczesnego właściciela działki F. K. na przedmiotową inwestycję/. Dlatego badana decyzja w tej części dotknięta jest również wadą wymienioną w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina P. reprezentowana przez Wójta Gminy wnosząc o: - stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa oraz skierowania do osoby nie będącej stroną; - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...]; - stwierdzenie wydania decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa, gdyż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; oraz - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Aby więc wyeliminować decyzję z obrotu prawnego musi zaistnieć przesłanka nieważnościowa enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. /por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce, gdyż kontrolowana decyzja Starosty W. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] rażąco narusza prawo, tj. art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., a zatem podlega eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 33 ust 2 pkt 2 prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor zaś nie dysponował działką nr [...] na cele budowlane, co wynika z akt sprawy, gdyż ówczesny właściciel działki F. K. nie wyraził zgody na tę inwestycję. W ocenie Sądu zgoda właściciela nieruchomości wymagana od inwestora, wykazująca jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi być zgodą wyraźną i jednoznaczną. Brak zgody właściciela nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych, organ odwoławczy słusznie uznał za niespełnienie wymogu art. 32 ust 4 pkt 2 i 33 ust 2 pkt 2 prawa budowlanego, w postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić". Takie znaczenie wymaga przekonania przez inwestora w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje, a nie jedynie opierania się na wyciągnięciu wniosków w sposób dorozumiany. Nie ma żadnych podstaw do odstępowania od wymogu wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane na gruncie art. 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. Skoro konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią podstawową przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, to uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, musi być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sytuacja ta bowiem wypełnia w sposób jasny przesłankę nieważnościową z tego przepisu. /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt IV SA 589/2003; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r. sygn. akt IV SA 477/2002/. Absolutnie nie można też podejmować się nadinterpretacji przepisów poprzez domniemanie wyrażenia zgody i mówić, że nie wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wyklucza możliwości uznania, że taka zgoda była, choćby dorozumiana – jak błędnie twierdził Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że skoro F. K. – właściciel działki nr [...] wyraził zgodę na przejście odcinka kanalizacji przez działkę nr [...], której również był właścicielem, to prawdopodobnie wyraziłby również zgodę na przejście odcinka kanalizacji przez działkę nr [...]. Zgodnie z ustawą z dnia 3 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tylko Gmina posiada osobowość prawną. Zgodnie z art. 11a ww. ustawy o samorządzie – organami gminy są: 1/ rada gminy, 2/ zarząd gminy. Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Jest więc jedynie organem wykonawczym gminy. Ani Zarząd Gminy, ani Urząd Gminy nie mogą być więc podmiotem praw i obowiązków w świetle przepisu art. 28 ust 2 prawa budowlanego, czyli nie mogą być również adresatem pozwolenia na budowę, co w sposób rażący narusza ten przepis i w konsekwencji stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Odpowiadając na zarzuty skargi należy również wskazać, iż nie można mówić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż fakt zrealizowania inwestycji, nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. oraz w orzeczeniach NSA, przytoczonych w treści uchwały, wskazuje się, że przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 ONSA 2000/3 poz. 93). Dlatego też skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć jako brak przepisów prawnych, na podstawie których organy administracji mogłyby znieść lub cofnąć skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych należy więc rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji, a nie w sferze faktów. Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa.) oznacza więc w szczególności sytuację, w której dany organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. (komentarz do art. 156 § 2 kpa, Piotr Przybysz, lexpolonica.pl). Wykazane uchybienia decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] stanowiły o prawidłowym stwierdzeniu jej nieważności. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem, gdyż organ odwoławczy prawidłowo ocenił sytuację prawną w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę jako bezzasadną oddalił.