VII SA/Wa 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. S.i N. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. S. i N. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i S. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, energetycznym oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] . Organ I instancji wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zostało wszczęte z urzędu na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę został wykonany niezgodnie z przepisami. W ścianie budynku, usytuowanej w odległości 1.5 m od granicy działki nr ew. [...] znajduje się w poziomie poddasza otwór okienny o wymiarach 4.1 m x 1.3 m, stanowiący naświetlenie światłem dziennym pokoju. Otwór okienny, zaprojektowano niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.). Organ zawiadomieniem z dnia 8 września 2010 r., wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności. Dokonując analizy akt sprawy stwierdził, że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r., wbrew obowiązującemu w dacie wydania art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, został zaprojektowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz a § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej wynosić powinny co najmniej: przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] , w odległości 1.5 m od granicy działki budowlanej nr [...] , na parterze zaprojektowano drzwi przeszklone dwuskrzydłowe o symbolu ,,D8" o wymiarach: 200x240 cm oraz na poddaszu budynku zaprojektowano okno o symbolu "05" i wymiarach podstawowych: 409.5x135 cm. Zdaniem organu, usytuowanie otworu drzwiowego przeszklonego na parterze budynku i okiennego na poddaszu w ścianie budynku, w odległości 1.5 m od granicy działki budowlanej, zamiast 4 m, było niezgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. "a1' rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 229/11 uchylił w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd zakwestionował ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące stwierdzonych rażących naruszeń prawa, wskazując na fakt, że zaprojektowanie spornego budynku mieszkalnego w odległości 1.50 m od granicy działki nr ewid. [...] zostało dopuszczone "w wydanej dla tej inwestycji decyzji z dnia [...] maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". Ponadto z wyroku wynika, że w wyniku pozostałych naruszeń nie powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (z uwagi na zgodę właścicieli działki nr ewid. [...] na takie usytuowanie projektowanego budynku, a ponadto darowanie działki nr ewid. [...] E. S. i S. S., w związku z czym w niniejszej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania N. S. oraz S. S. z dnia [...] października 2010 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż analiza akt sprawy wykazała, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. jest dotknięta wadą niewykonalności decyzji przewidzianą przepisem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Projekt budowlany zakładał dwa warianty rzutu fundamentów, rzutu parteru (nr rys. 2 i 2 ). rzut stropu i nadproża (nr rys. 3 i 3 ) oraz rzutu poddasza (nr rys. 4 i 4 ). Takie rozwiązanie w projekcie budowlanym powoduje trwałą niewykonalność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r., co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a do stwierdzenia jej nieważności. Inwestor nie jest bowiem w stanie zrealizować przedmiotowej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Realizując poszczególne części budynku mieszkalnego (fundament, parter, poddasze oraz konstrukcja stropu nad parterem) zmuszony będzie dokonać wyboru jednego z zawartych w nim wariantów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. w imieniu własnym i małoletniej córki N.S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 88a ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r., w sytuacji, gdy wariantowy projekt budowlany zatwierdzony w/w decyzją spełniał wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zawierał wszystkie elementy przewidziane w art. 34 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja Starosty była wykonalna w dacie wydania. Budynek jednorodzinny wzniesiony na podstawie wymienionej na wstępie decyzji, został oddany do użytkowania w II połowie 2007 r. W ocenie skarżącego, w sprawie nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności mających wpływ na ostateczną ocenę, odnośnie istnienia bądź też braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nade wszystko przy jej wydawaniu naruszone zostały przepisy postępowania skutkujące wystąpieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organ II instancji nie dysponuje legitymacją do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w trybie art. 156 k.p.a. Wydając przedmiotową decyzję organ administracji publicznej z jednej strony uchylił w całości decyzję Wojewody [...] , z drugiej zaś orzekł co do nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. Zdaniem skarżących decyzja we wskazanym na wstępie zakresie została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co w konsekwencji wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. i powoduje jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Kontrolowana obecnie przez Sąd Wojewódzki część sprawy administracyjnej stanowi kontynuację wcześniejszych ocen Sądu Wojewódzkiego w sprawie VII SA/Wa 229/11, w której wydano w dniu 8 lipca 2011 r. wyrok uchylający poprzednio wydaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2003 r. W wyroku tym Sąd Wojewódzki rozstrzygnął już niektóre kwestie kontrolowanej sprawy nie podzielając ocen organu w zakresie zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że w odniesieniu do wady określonej w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., którą wskazał organ II instancji nie było możliwe wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji, gdyż organ II instancji chcąc zmienić materialną podstawę decyzji winien przyjąć jako podstawę formalną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec reformatoryjnie. Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku co do sposobu, czy kierunku rozstrzygnięcie powyższej kwestii przez organ. Już choćby z tego powodu nie sposób podzielić zarzutu co do niewłaściwości organu II instancji, który posiada kompetencje nie tylko do oceny decyzji organu I instancji, lecz ma również uprawnienia do zreformowania rozstrzygnięcia tego organu, co uczyniono tej sprawie. Postępowanie ponowione po ww. wyroku dotyczyło zatem już tylko przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ II instancji uwzględniając procesowe stanowisko Sądu Wojewódzkiego uchylił w całości decyzję organu I instancji i stosując art. 138 § 1 pkt 2 ponownie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2003 r., wskazując jako przesłankę nieważności tej decyzji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ powołał się na poglądy dotyczące różnic pomiędzy niewykonalnością faktyczną i niewykonalnością prawną decyzji, a następnie doszedł do przekonania, że sporządzenie projektu budowlanego, w jego ocenie, w dwóch wariantach (które zostały zatwierdzone przez opieczętowania) stanowią o niewykonalności tej decyzji. Organ nie określił jednak, czy chodzi o niewykonalność prawną, czy faktyczną decyzji, stwierdził tylko, że inwestor nie jest w stanie zrealizować przedmiotowej inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Brak tego rozróżnienia miał jednak istotne znacznie dla rozstrzyganej sprawy. Jak bowiem wynika z poglądów, na które powoływał się organ, a także z orzecznictwa sądowego niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. por Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1101/10 Natomiast jeżeli chodzi o niewykonalność faktyczną, czyli realną niemożność wykonania decyzji to nie stanowią powodu jej niewykonania ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07. Przenosząc powyższe refleksje na grunt kontrolowanej sprawy podkreślić trzeba, że skoro w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. Sąd Wojewódzki wykluczył możliwość zastosowania do omawianych okoliczności sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uznał te okoliczności za możliwe do zakwalifikowania z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., chociaż kwestii tych nie przesądzał, to obowiązkiem organu było rozważenie tych okoliczności wyłącznie w zakresie ewentualnej niewykonalności faktycznej pozwolenia na budowę. Organ w tym zakresie się nie wypowiedział, chociaż wiadomo, że w ramach tej wypowiedzi musiałby uwzględnić fakt, że faktycznie decyzja ta została już wykonana przez wzniesienie zaprojektowanego budynku, a zatem o niewykonalności faktycznej nie może być mowy, skoro decyzja została wykonana. Wypowiedź taka powinna jednak być poprzedzona przez organ staranną analizą okoliczności, na które organ się powołał przyjmując zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego analizy takiej również zabrakło w kontrolowanej decyzji, przez co naruszono zasadę z art. 7, a także przepis art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., pomijając istotne kwestie w uzasadnieniu decyzji. Jak bowiem wynika z akt postępowania projekt poddany analizie jest tzw. projektem katalogowym powtarzalnym, przeznaczonym do adaptacji, stosownie do wymagań poszczególnych inwestorów, z uwzględnieniem lokalnych warunków w których budowa ma być realizowana. Na str. 3 tego projektu zapisano warunki określające dopuszczalne zmiany w projekcie nienaruszające praw autorskich (w tym dopuszczono zmianę wymiarów fundamentów i wymiarów od nich pochodnych). W końcowej części warunków, wytłuszczonym drukiem zapisano, iż wszystkie zmiany powinny być naniesione na oryginał projektu katalogowego lub dołączone jako aneks do projektu. Z powyższego wynika, że warunkiem wprowadzenia do obrotu i poddania procedurze zatwierdzenia adaptowanego projektu było połączenie projektu oryginalnego i adaptowanego, które organ uznał za dwie wersje projektu. Organ winien zaś poddać analizie, czy projekt został sporządzony według wymagań powyższych warunków, tj. czy adaptacja przybrała postać aneksu, czy też inną postać. Z analizy projektu wynika, że zamiast sporządzenia aneksu rozumianego jako odrębny fragment projektu, autor pomiędzy strony projektu oryginalnego wprowadził strony adaptujące poszczególne rozwiązania projektowe. Jeśli tak, to należało rozważyć, czy taki sposób projektowania narusza przepisy dotyczące projektowania i czy ewentualne naruszenia wymagań dotyczących formy i zakresu projektu budowlanego przeniesione do projektu zatwierdzonego można utożsamiać z wadą niewykonalności faktycznej pozwolenia na budowę. Takich rozważań organ nie przeprowadził, a zdaniem Sądu Wojewódzkiego, mają one zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.