VII SA/Wa 51/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia drogi gminnej do stanu zgodnego ze zgłoszeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. W. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 51/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] września 2008r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego z 1994r., nałożył na Gminę B. obowiązek doprowadzenia drogi gminnej – ulicy [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...] położonej w miejscowości B. do stanu zgodnego ze zgłoszeniem zamiaru budowy z 3 października 2006r. w terminie 2 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, iż przebudowa drogi gminnej została zrealizowana niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Inwestor wszedł na teren nieruchomości nr [...]. ponieważ zaś właściciel tej działki nie wyraża zgody na obecny przebieg drogi niezbędne było przywrócenie jej właściwego przebiegu zgodnego ze zgłoszeniem budowy. Rozpoznając odwołanie wniesione przez Gminę B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] listopada 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż wszelkie sprawy dotyczące prawa własności, jak i posiadania pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego i mogą być jedynie rozpatrywane przed sądami powszechnymi. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego chodzi o doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, a nie z normami prawa cywilnego. W skardze wniesionej przez E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucona została niewłaściwa ocena stanu faktycznego i nie uwzględnienie podstaw prawnych orzeczenia organu I instancji. Ponadto podniesiono, iż skierowana została sprawa na drogę postępowania cywilnego, w którym zapadło orzeczenie niekorzystne dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem badanego orzeczenia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga E. W. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – narusza prawo. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), który nakładał na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisy art. 3 pkt 3 zaliczają drogi do budowli, a więc stosownie do art. 3 pkt 1b – za obiekt budowlany uznaje się budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń jakiego rodzaju inwestycje pod względem prawnym wybudowała Gmina B. – jako inwestor. Ma to zaś zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawnych. Sąd administracyjny ma bowiem poważne wątpliwości czy przedmiotowa budowa – to przebudowa drogi korzystająca ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 2 pkt 12 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane, czy też mamy tu do czynienia z budową drogi, która wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 7a przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, a w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z załączonego do akt sprawy opisu technicznego do projektu przebudowy drogi gminnej w B. ul. [...] (k. 17-24 akt administracyjnych) wynika, iż poza istniejącym pasem drogowym przewidziano korekty linii rozgraniczenia drogi. Na odcinku objętym tym opracowaniem nawierzchnia żwirowa wynosiła od 4,50 m do 5,50 m. Dla całego zaś odcinka przyjęto przebieg linii rozgraniczenia drogi na minimalnie – 8 m. Inwestycja ta między innymi obejmowała usunięcie krzewów i zarośli oraz karp po uciętych poprzednio drzewach. W świetle tego opracowania należałoby uznać, iż organy administracyjne błędnie określiły prawne kwalifikacje inwestycji według przepisów prawa budowlanego. Decyzja organu I instancji określiła prace budowlane – jako przebudowę drogi, natomiast organ odwoławczy nie określił w ogóle kwalifikacji tych prac. W sprawie bezsporne jest, iż Gmina B. dokonała zgłoszenia przebudowy drogi. Starosta Powiatowy [...] potwierdził w dniu [...] października 2006r. przyjęcie dokonanego zgłoszenia, co należy uznać za zaświadczenie " o nie wniesieniu przez organ sprzeciwu". W zasadzie jest również bezsporne, iż wybudowana droga nie jest w liniach rozgraniczających poprzedniej drogi żwirowej. Oprócz opracowania przedstawionego przez inwestora, wynika to również z opinii biegłego wykonanej na użytek postępowania cywilnego. Tym samym można byłoby uznać, iż była to budowa drogi, a nie jej przebudowa, a co za tym idzie – prace budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jak uczynił to inwestor jedynie zgłoszenia budowy. Biorąc zaś pod uwagę charakter inwestycji budowa drogi gminnej winna być poprzedzona decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym należy przyjąć, iż zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, nie może być uznane za skuteczne. Takie zgłoszenie stanowi bowiem jedynie próbę obejścia prawa. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 grudnia 2006r. w sprawie II SA/Wa 2116/06 (nie publikowany) błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. Aby zgłoszenie odniosło zamierzony skutek prawny, powinno ono bowiem dotyczyć obiektów lub robót poddanych tej formie reglamentacji. Dlatego nie można przyjąć jak uczynił to organ odwoławczy, iż sprawa pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż co prawda wyrok z dnia [...] grudnia 2007r. Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...]oddalił powództwo E. W., jednakże z powodu braku znacznej różnicy pomiędzy wartością zajętego gruntu, a wartością wzniesionego urządzenia (drogi) – art. 231 § 2 kc. Natomiast z uzasadnienia tego wyroku ewidentnie wynika, iż inwestor Gmina B. bezspornie na użytek budowy drogi zajął część nieruchomości należącej do skarżącego. A sprawa w trybie postępowania cywilnego została już prawomocnie zakończona. Nie udało się również inwestorowi w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administracje publiczną stwierdzić nabycia z mocą prawa części działki skarżącego o powierzchni 103 m² - decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2008r nr [...]. Brak jest natomiast w aktach jakiejkolwiek informacji o wszczęciu postępowania w celu wywłaszczenia części działki skarżącego za odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy w celu ustalenia rodzaju inwestycji zrealizowanej przez Gminę B.. Tym samym naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 kpa, który obligował go do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.