VII SA/Wa 51/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekazało Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, zgodnie z właściwością wniosek J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny terenu pracowniczych ogrodów działkowych przy ul. W. w K.. Po rozpoznaniu złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny terenu pracowniczych ogrodów działkowych przy ul. W. w K. W uzasadnieniu decyzji organ opisał instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wskazał, że J.C. jako właścicielka działki o nr ew. [...] brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...]. Wnioskodawczyni zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody z uwagi na "pozbawienie (jej) działek o nr ew. [...]. W następnych latach zabrana została działka o nr ew. [...] (dawny nr [...])". Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm., wg stanu na dzień 28 października 1978 r.) podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm., wg stanu na dzień 28 października 1978 r.) w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Jak wynika z opisu technicznego do planu zagospodarowania ogrodów działkowych przy ul. W. w K. projektowana inwestycja spełniała warunki określone w informacji o terenie, wydanej zgodnie z miejscowym planem ogólnym miasta K. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. [...] września 1977 r., nr [...]. Ponadto, z powyższego miejscowego planu ogólnego miasta K. wynika, że obręb A 72 ZD, w którym położona jest sporna inwestycja został przeznaczony na teren pracowniczych ogrodów działkowych. Z uwagi na fakt, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., znak: [...] dotyczy zatwierdzenia planu realizacyjnego - natomiast inwestor musiał wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopiero w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane) - należało stwierdzić, że zarzut wnioskodawczyni dotyczący pozbawienia jej własności, tj. działek o nr ew. [...] oraz [...]objętych sporną inwestycją nie ma wpływu na decyzję z dnia [...] października 1978 r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. - stąd też należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. W piśmie z dnia 29 czerwca 2010 r. .J C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. Po rozpoznaniu tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 kpa - uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] pażdziernika 1978 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, to powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania. Organ zauważył, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wprawdzie J. C. jako właścicielka działki o nr ew. [...] brała udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., znak: [...], jednakże jak wynika z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1979 r., znak: [...] wywłaszczono nieruchomości o nr ew. [...] (powstałe z działki o nr ew. [...]) stanowiące własność J. C.. Działki, na których własność powołuje się wnioskodawczyni o nr ew. [...] oraz [...] wraz z innymi działkami zostały zniesione do działki o nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. Natomiast działka o nr ew. [...] objęta została księgą wieczystą o nr ew. [...] (pismo Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]). Użytkownikiem wieczystym nieruchomości dla których prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] jest Polski Związek Działkowców, a właścicielem - Miasto i Gmina K., natomiast działki objęte księgą wieczystą o nr ew. [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Ponadto, J. C. nie wskazuje, aby w momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., znak: [...] była właścicielką lub użytkownikiem wieczystym innych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Nie wskazuje również by kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygnięcie Wojewody [...] naruszało w jakikolwiek sposób jej interes prawny. Stąd też w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. C. nie mogła zostać uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., znak: [...] Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. złożyła J. C. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Skarżąca podniosła, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Przedmiotowa decyzja nie zwiera pouczenia co do środków odwoławczych, ponadto była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżąca została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym wydania orzeczenia i możliwości zapoznania się z planami realizacyjnymi inwestycji. W ocenie skarżącej wadliwie ustalono lokalizację ogródków działkowych, gdyż powinny zostać pod nie przeznaczone wyłącznie tereny, będące nieużytkami, które nie nadają się pod inne cele. Tymczasem działki nr [...] użytkowane były przez skarżącą rolniczo, ponadto zostały uzbrojone w gaz i miały zostać przeznaczone pod budowę. Decyzja lokalizacyjna stała się główną przyczyną wywłaszczenia działek i naruszyła prawo własności skarżącej. Powyższe przesądza o posiadaniu przez nią interesu prawnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1979r., jako rażąco naruszającej Konstytucję. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające w oparciu o które przyjęto, iż skarżąca nie posiadała przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny o pracowniczych ogrodach działkowych należy uznać za prawidłowe. Stąd też analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Organ administracji publicznej przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, winien w pierwszej kolejności zbadać kwestie formalne warunkujące dopuszczalność wniosku, a więc ustalić m.in., czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko podmiot posiadający legitymację prawną ma prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć na względzie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją, czyli sprawa dotycząca imiennie określonego podmiotu i jego konkretnych praw lub obowiązków. W związku z powyższym, zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis może dawać danej jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w tej sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 259 i nast.). Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). W kontekście rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż stroną postępowania nadzwyczajnego, jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne. Jednakże wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji ma w tym postępowaniu interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1287/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania. W niniejszej sprawie organ administracji decyzją z dnia [...] maja 2010r. wadliwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r., gdyż taką decyzję mógł wydać dopiero po ustaleniu, iż wnioskodawczyni posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010r. uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2010r. i umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Orzecznictwo, zgodnie przyjmuje, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania może być m.in. skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa., umożliwiającego wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w sposób właściwy ocenił i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z akt sprawy zatwierdzenie planu realizacyjnego na podstawie art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Celem decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu jest jedynie przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotnym jest, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 1979 r., znak: [....] wywłaszczono nieruchomości o nr ew. [...] Działki, na których własność powołuje się wnioskodawczyni o nr ew. [...] oraz [...] wraz z innymi działkami zostały zniesione do działki o nr ew. [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. Natomiast działka o nr ew. [...] objęta została księgą wieczystą o nr ew. [...]. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości dla których prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] jest Polski Związek Działkowców, a właścicielem - Miasto i Gmina K., natomiast działki objęte księgą wieczystą o nr ew. [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Zasadnie zatem stwierdził organ odwoławczy, iż były właściciel nieruchomości ubiegający się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie posiada interesu prawnego. Odnosząc się natomiast zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej p.p.s.a. stwierdzić, należy, że jako wykraczające poza granicę sprawy nie mogą być one przedmiotem rozważań Sądu. Przedmiotem skargi jest wyłącznie zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r. Powołany przez skarżącą zarzut pominięcia jej jako strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego, nie mógł być badany w postępowaniu nieważnościowym, stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi on podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Na marginesie rozpatrywanej sprawy wyjaśnić również należy, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o niewykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi bowiem wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Organ odwoławczy orzekający w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy wypełniłniając obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 kpa. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a należało skargę oddalić.