VII SA/Wa 520/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. P. i D. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w części dotyczącej ulicy [...] w [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę D. P. i D. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2016 r., nr [...] w części, w której ul. W. w [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Skarżący dochodząc cyt. "uchylenia" uchwały w zaskarżonej części zarzucili, że zapadła ona z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez zaliczenie ciągu pieszo-jezdnego do kategorii dróg publicznych, co umożliwia wprowadzenie ruchu kołowego na ciąg pieszo-jezdny nie będący drogą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto podjęto ją mimo braku należytego zawiadomienia mieszkańców i uwzględnienia ich opinii w tak istotnej kwestii jak zmiana przeznaczenia ciągu pieszo-jezdnego na inny niż znany jest z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali okoliczności, w których dowiedzieli się o podjęciu ww. uchwały – pismo Burmistrza [...] nr [...] z [...] grudnia 2017r. Stwierdzili, że chwała w części dotyczącej ciągu pieszo-jezdnego pod nazwą ul. W. oznaczona symbolem [...] w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego - zmienia charakter i przeznaczenie tego ciągu. Dopuszcza ruch pojazdów o zwiększonym tonażu, co bezpośrednio narusza ich interes prawny. Prowadzi to do narażenia ich oraz innych mieszkańców na utratę zdrowia, spokoju, warunków do wypoczynku. Nieruchomości zostaną poddane uciążliwościom związanym ze stałym oddziaływaniem przejeżdżających wielotonowych pojazdów, ich parkowaniem - postojem, naprawą a następnie uruchamianiem, wydzielaniem spalin, składowaniem na wolnym powietrzu różnych demontowanych części pojazdów. Tymczasem tereny dróg wewnętrznych i ciągów pieszych lub pieszo-jezdnych określa się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolami [...]. Są to oznaczenia dla dróg, które z wiadomych względów - głównie chodzi o ich zbyt małą szerokość - nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ulica W. nie mogła uzyskać miana drogi publicznej i w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] została oznaczona symbolem [...]. Szerokość tego ciągu pieszo-jezdnego na jego różnych odcinkach waha się od 4 metrów do 4.40 metra w miejscach najbardziej zabudowanych. Tym samym nie można uznać, iż spełnia on normy dla drogi lokalnej dla której jeden pas ruchu wynosi 2.75 m. Skarżący wskazali również, że zignorowano głos mieszkańców, w tym ich własny wniosek w lipcu 2015 roku, żeby na tym ciągu pieszo-jezdnym zlikwidować ruch wielotonowych samochodów ciężarowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i cyt. "zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej Burmistrza [...] kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych". Organ wskazał, że uchwała nie jest obarczona naruszeniem prawa. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze obejmującym ulicę W. w [...], ulica ta /oznaczona symbolem [...] - tereny ciągów pieszo-jezdnych/ położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolami:1 [...] - tereny zabudowy przemysłowo-usługowo-składowej, [...] - teren usług nieuciążliwych, parkingów i garaży, [...] - teren zabudowy usługowej nieuciążliwej - mieszkaniowej, [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [...] - teren zabudowy usługowej nieuciążliwej w połączeniu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Posługując się terminologią użytą w celu zdefiniowania pojęć zastosowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że pod pojęciem "usług nieuciążliwych" należy rozumieć usługi handlu detalicznego, gastronomii, nieuciążliwego rzemiosła (obsługa ludności obejmująca drobną wytwórczość, naprawy i konserwację), administracji i bezpieczeństwa publicznego, łączności, informacji, nauki i oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultu religijnego, kultury i rozrywki, wypoczynku, rekreacji i sportu, biur, banków i innych o analogicznym do powyższych charakterze i stopniu uciążliwości, których funkcjonowanie: nie powoduje przekroczenia żadnego z parametrów dopuszczalnego poziomu szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowaną działką, ani w żaden inny oczywisty sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiadujących". Natomiast pod pojęciem "działalności nieuciążliwej" należy rozumieć działalność niepowodującą oddziaływań szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz takich, które mogą pogorszyć stan środowiska w rozumieniu § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.71). W ocenie organu, ponad wszelką wątpliwość ulica W. w [...] posiada statut drogi publicznej, przystosowanej ponadto technologicznie do jazdy samochodów ciężarowych, która zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenie zabudowy usługowej i mieszkaniowej. W podsumowaniu organ stwierdził, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z. września 2016 roku jest uchwałą ważną, została podjęta i ogłoszona zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, nie stoi też w sprzeczności z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie ulicy W. w [...]. Jak określił to organ "z daleko idącej ostrożności procesowej" należy ocenić ponadto, że skarga z 21 stycznia 2018 roku jest skargą spóźnioną i jako taka powinna podlegać odrzuceniu. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego (lub uprawnienia) z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu powyższego przepisu i nie rodzą skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r., wg stanu na datę podjęcia uchwały (Dz.U.2016.446 tekst jednolity z 4 kwietnia 2016 r.). Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 t.j.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Badając dopuszczalność niniejszej skargi Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a zaś po myśli § 2 ww. przepisu - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jednak przepis art. 53 § 2a ww. ustawy określa, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W okolicznościach sprawy niniejszej konieczne było również uwzględnienie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ale według stanu z daty, w której zapadła zaskarżona uchwała. Przepis ten ma normę ukształtowaną obecnie przez ustawę zmieniającą m.in. ustawę o samorządzie gminnym - ustawę z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935). Art. 2 tej ustawy stanowił, że w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730) wprowadza się następujące zmiany: w art. 101: a) ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." ,b) uchyla się ust. 3; 2) uchyla się art. 102a. Zgodnie jednak z art. 17 ustawy zmieniającej przepisy ustaw zmienianych w ww. art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem istotne jest, że ustawa zmieniająca pochodzi z 2017 a zaskarżona uchwała z roku 2016. Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd stwierdził, że skarżący dochowali wymogu wniesienia skargi po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i zachowali termin, o którym powyżej. Zgodnie ze stanem akt administracyjnych sprawy, jednoznaczne wezwanie nastąpiło w piśmie skarżących z 29 grudnia 2017 r., skierowanym do organu. Skargę złożono zaś 21 stycznia 2018 r. Kolejną okolicznością, którą Sąd musiał ocenić było to czy skarżący spełniają przesłanki określone w art. 101 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Przepis stanowi - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Sąd ustalił, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie była przedmiotem wcześniejszej sądowej kontroli. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd (wyrażony np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2451/11), zgodnie z którym w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2005 r., w sprawie o sygn. akt OSK 1437/2004). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r., w sprawie o sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Podkreślić należy również, że przepis art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie daje także podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie jest wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (zobacz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2017 r., II OSK 1587/15). Granice zaskarżenia, wyznaczone w ww. art. 101 ust. 1 naruszeniem interesu prawnego wskazują, że Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności do wspomnianej działki, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. Reasumując powyższe wskazania należy stwierdzić, że do wniesienia skargi nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ww. ustawy wnoszona jest skarga. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w części, w której zalicza ulicę W. w [...] do kategorii dróg gminnych, ani nawet we fragmencie tej ulicy nie narusza interesu prawnego skarżących jako właścicieli posesji położonej przy niej pod numerem 20 (z ich pierwotnej działki wyodrębniona została i wykupiona działka przeznaczona pod poszerzenie pasa gruntu przeznaczonego pod ww. ulicę). Nie doszło do ograniczenia w szczególności prawa własności skarżących. Sami powołują się na okoliczności faktyczne wynikające z eksploatacji ulicy. Ponadto przewidują, że ulica mająca w świetle miejscowego planu charakter ciągu pieszo jezdnego, po zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych będzie miała zmienioną organizację ruchu. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje zaś poza niniejszą uchwałą. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że podjęcie uchwały w zaskarżonej części spowodowało naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Tym samym nie mogli oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Konsekwencją tego stanu była zaś konieczność oddalenie skargi. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (porównaj w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok z 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Sąd podkreśla, że w zaistniałych okolicznościach nie było podstaw do badania merytorycznych zarzutów skargi w szczególności oceny jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy (miasta) otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Li tylko na marginesie Sąd zauważa, że pojęcie "ciąg pieszo jezdny" , którym posługuje się plan, nie ma definicji legalnej. Należy wykładać je zgodnie z potocznym znaczeniem, zatem jako drogi przeznaczonej zarówno do ruchu pojazdów jak i pieszych. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym. W nawiązaniu do wniosku organu w przedmiocie zwrotu kosztów postepowania Sąd wskazuje, że na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a. i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zgodnie zaś w szczególności z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.