VII SA/Wa 521/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 731, w skrócie "k.p.a.") - zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta [...] , działającego w imieniu Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych: 1. z dnia [...] grudnia 1991 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność: - decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r. znak [...] zarządzającej likwidację stowarzyszenia p.n. "Stowarzyszenie [...]", - decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] stycznia 1957 r. znak [...] zarządzającej wykreślenie stowarzyszenia p.n. "Stowarzyszenie [...]" z rejestru stowarzyszeń i związków, 2. z dnia [...] marca 1993 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r. Nr [...]w sprawie przeznaczenia części majątku Związku [...]"; 3. z dnia [...] kwietnia 1990 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...] w sprawie likwidacji stowarzyszenia pn. "Związek [...]". W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 5 marca 2020 r., uzupełnionym 7 czerwca 2021 r. oraz 24 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta [...] , działający w imieniu Skarbu Państwa wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych. Wnioskodawca wskazywał, że wcześniejszymi wnioskami o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji wystąpiły podmioty do tego nieuprawnione. Były to - Rada Krajowa oraz Zarząd - stowarzyszenia zarejestrowanego w roku 1990, natomiast zdaniem wnioskodawcy jedynymi uprawnionymi do podejmowania działań zmierzających do uchylenia decyzji o likwidacji stowarzyszeń były i są osoby fizyczne, będące w chwili ich likwidacji pełnoprawnymi członkami. Zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych w decyzji jak również o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jednocześnie organ ustalił, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 3263/21 prowadzone jest postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2963/19 uchylającego postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z lat 1990, 1991 oraz 1993, które są przedmiotem wniosku Prezydenta Miasta [...] działającego w imieniu Skarbu Państwa. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, prawidłowe ustalenie stron postępowania oraz rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji będzie możliwe dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 3263/21. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta [...] będzie możliwe po prawidłowym ustaleniu stron postępowania. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma bezpośredni związek z wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta [...] , działający w imieniu Skarbu Państwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie uznając, że toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie (sygn. akt III OSK 3263/21) w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego odmowę wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji ma wpływ na postępowanie wszczęte z wniosku Skarbu Państwa, gdyż zadecyduje o kręgu stron tego postępowania. Skarżący podnosił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego w tej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie z wniosku [...] nie zostało w ogóle wszczęte, dlatego brak jest związku pomiędzy tymi postępowaniami. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że narusza ono prawo. Podstawę prawną postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, a więc zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Zawieszając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął na stanowisku, że jej dalszy tok, uzależniony jest od oceny legalności wcześniej wydanych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji. Ta kwestia miałaby rzutować na możliwość prawidłowego określania kręgu stron postępowania nieważnościowego prowadzonego z wniosku Prezydenta Miasta [...]. Przypomnieć zatem należy, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, chcąc powołać powyższą przyczynę zawieszenia postępowania, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Jeśli w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą co prawda wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07). Podkreślić należy, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że tak rozumiana instytucja prawna zagadnienia wstępnego, nie wystąpiła w badanej przez Sąd sprawie. Wbrew stanowisku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wynik postępowania sądowego wywołanego skargą kasacyjną Ministra na rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie oceny interesu prawnego innego wnioskodawcy - nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji z wniosku Prezydenta Miasta [...] , działającego w imieniu Skarbu Państwa . Nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy wynikami wskazanego wyżej postępowania sądowego, a możliwością merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Oczywiście ocena interesu prawnego Stowarzyszenia [...] miałaby wpływ na określenie kręgu stron postępowania nadzwyczajnego z wniosku skarżącego i "ułatwiłaby" organowi prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności, jednak ta okoliczność nie powoduje braku możliwości orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji. Z powyższego wynika, że związek między uchylonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniami dotyczącymi formalnej dopuszczalności wniosku, to jest ustalenia istnienia po stronie innego wnioskodawcy przymiotu strony, ma jedynie pośredni związek z możliwością prowadzenia przedmiotowego postępowania, a nie bezpośredni jak tego wymaga art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji organ naruszył przepisy postępowania - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istny wpływ na wynik sprawy. W realiach sprawy przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu nie zaistniała. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawieszając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z powodu podanego w postanowieniu, naruszył w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 tej ustawy. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.