VII SA/Wa 522/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. B. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), odmawiającą uchylenia, w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2010 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy krytego basenu na działkach nr [...],[...]przy ul. [...] w [...], Gm. [...]. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., II SA/Wr 205/10, oddalił skargę T. B. na decyzję z dnia [...]marca 2010 r. i podniósł, że T. B. pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [..] marca 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 kpa. W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania wniosku, jako przyczynę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Odnośnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ stwierdził, że nie został zachowany termin z art. 148 § 2 k.p.a., do złożenia wniosku o wznowienie, bowiem o decyzji z [...] marca 2010 r. wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu jej otrzymania, tj. 8 marca 2010 r., a wniosek złożyła 14 kwietnia 2010 r. Co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowieniem z dnia [...].01.2011 r. organ wznowił postępowanie. Następnie zaznaczył, że wskazana jako nowy dowód dokumentacja zdjęciowa wykonana 13 kwietnia 2010 r., nie istniała w dacie wydania ww. decyzji. Potwierdza ona jedynie wykonywanie nowych robót budowlanych. Dodał, że jeżeli okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, ale nie są podstawą wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Organ zaznaczył, że zdjęcia nie potwierdzają również nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. Już na etapie postępowania odwoławczego przed organem wojewódzkim, wnioskodawczyni wskazywała na rzekome istnienie samowoli budowlanej. W decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wskazano, że samowolna budowa basenu nie była kontynuowana, a teren wyrównano. Stanowisko to potwierdził ww. wyrok z dnia 30 września 2010 r. Sąd uznał, że zaniechano prac związanych z budową basenu, a teren przywrócono do stanu poprzedniego (na dzień [...] marca 2010 r.). Zdaniem organu ww. dokumentacja potwierdza wykonywanie nowej inwestycji - budowy basenu na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja (marca) 2010 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. M. pozwolenia na budowę przydomowego basenu kąpielowego. W ocenie GINB, zasadnie [...] WINB uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a zatem zasadnie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. B. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z [...] marca 2010 r. i nieznane organowi, oraz art. 77 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej nieprawdziwe jest stanowisko, że elementy basenu widoczne na zdjęciach z 15 (13) kwietnia 2010 r. wykonano na podstawie pozwolenia wydanego [...] marca 2010 r. Wskazała, że na zdjęciach widać prace mocno zaawansowane, bo wymurowaną całą nieckę basenu i schody. Widoczna jest sterta słomy, a kolejne kostki słomy leżą w odkopywanym basenie. Połowa basenu (widoczne górne krawędzie niecki) jest jeszcze przysypana ziemią. Ze zdjęć jednoznacznie wynika, że 15 kwietnia odkopywano roboty wykonane wcześniej, a stan basenu pozwala stwierdzić, że elementy te nie mogły być wykonane po 18 marca 2010 r. Dodała, że prace mogły się rozpocząć na podstawie pozwolenia ostatecznego, czyli najwcześniej 1 kwietnia 2010 r. Jeżeli jednak pozwolenie doręczono inwestorowi po 18 marca, stało się ono ostateczne odpowiednio później. W dniach 4 i 5 kwietnia 2010 r. przypadała Wielkanoc, więc można przyjąć za pewne, że prace na podstawie decyzji z [...] marca 2010 r. zostałyby rozpoczęte nie wcześniej niż 6 kwietnia 2010 r. Przyjmując stanowisko organów, należałoby uznać, że między 6 a 15 kwietnia wykonano prace, beton zdążył się związać, a inwestor zdążył basen przysypać i odkopać. Z taką oceną dowodów skarżąca się nie zgodziła, gdyż przysypywanie basenu słomą i piaskiem, a następnie odkopywanie byłoby nieracjonalne. Nadto, stan prac świadczy o tym, że nie mogły być wykonane między 6 a 15 kwietnia 2010 r. W ocenie skarżącej, na podstawie samych zdjęć można ustalić, że elementy basenu nie mogły być wykonane na podstawie pozwolenia z [...] marca 2010 r. Gdyby organy miały w tym zakresie wątpliwości powinny skorzystać z innych środków dowodowych, np. z zeznań świadków. Skarżąca dodała, że mieszka na nieruchomości sąsiedniej i może potwierdzić, że między 6 a 15 kwietnia przy basenie nie wykonywano robót, tylko odkopano basen ukryty pod ziemią od jesieni 2009 r. Skarżąca podniosła, iż bezspornym jest, że zdjęcia nie istniały w dniu wydania decyzji, ale domagała się wznowienia postępowania nie ze względu na zdjęcia, które powstały 15 kwietnia 2010 r., ale ze względu na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydana decyzji, które nie były znane organowi w postaci istnienia elementów basenu ukrytych pod ziemią Decyzje umarzające postępowanie w sprawie samowoli budowlanej pozwalają stwierdzić, że ta okoliczność była organom nieznana i ujawniła się przy odkopywaniu basenu ok. 15 kwietnia 2010 r., co dokumentują zdjęcia. Skarżąca zaznaczyła, że nie dysponowała żadnymi środkami, aby wcześniej wykazać istnienie basenu. Dopiero po jego odkopaniu mogła udowodnić swoje wcześniejsze twierdzenia, co też niezwłocznie zrobiła poprzez dokumentację zdjęciową i żądanie wznowienia postępowania. Podniosła, że organ koncentrując się wyłącznie na zdjęciach jako materiale dowodowym powstałym po 2 marca 2010 r., a pomijając to, że zdjęcia dokumentują okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznanych organowi, naruszył art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. odmawiającą - we wznowionym postępowaniu - uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przez inwestora K. M. basenu krytego na działkach nr [...],[...], przy ul. [...]w miejscowości [...], gmina [...]. W związku z powyższym wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w którym można domagać się wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych, którego celem jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe dotknięte było wadami określonymi w art. 145 § 1 kpa oraz usunięcie ewentualnych wadliwości. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania i wydaniu postanowienia o jego wszczęciu możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to może, stosownie do art. 151 k.p.a. zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. lub art. 145b, w przeciwnym wypadku uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., tj. że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że skarżąca nie dochowała terminu wymienionego w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia podania o wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Odnośnie tej przesłanki skarżąca podnosiła, że oczywiste jest, iż zdjęcia wykonane w dniu 15 kwietnia 2010 r. nie istniały w dniu wydania decyzji tj. [...] marca 2010 r. Jednak dokumentują one nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, to jest fakt, że elementy basenu zostały ukryte pod ziemią i słomą. Argumentowała, że elementy basenu widoczne na zdjęciach z 15 kwietnia 2010 r. nie mogły być wykonane na podstawie pozwolenia wydanego [...] marca 2010 r., gdyż widać na nich prace mocno zaawansowane, bo wymurowaną całą nieckę basenu i schody. Widoczna jest sterta słomy, a kolejne kostki słomy leżą w odkopywanym basenie. Połowa basenu (widoczne górne krawędzie niecki) jest jeszcze przysypana ziemią. Ze zdjęć, zdaniem skarżącej, jednoznacznie wynikało, że 15 kwietnia 2010r. odkopywano tylko roboty wykonane wcześniej, co potwierdza również stan basenu. Skarżąca zaznaczyła, że mogła udokumentować ten fakt dopiero w dniu 15 kwietnia 2010r. tj. wówczas gdy, już po uzyskaniu pozwolenia budowlanego, inwestor zaczął odkopywać wykonane uprzednio elementy basenu. Wskazać należy, że stwierdzenie istnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących warunków: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej i jednocześnie istnieć w dniu jej wydania, a nadto muszą być nowe, to jest nieznane organowi wcześniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1385/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.qov.pl). Udokumentowane na zdjęciach okoliczności faktyczne - wbrew twierdzeniom organów - mogły mieć zatem charakter okoliczności nowych, bowiem w postępowaniu odwoławczym, na które powołał się organ, skarżąca jedynie zgłaszała fakt wykonania części robót budowlanych przy basenie, który to fakt mogła udokumentować dopiero poprzez wykonanie materiału fotograficznego w dniu odsłonięcia basenu. Te okoliczności nie mogły być znane organowi w dniu wydania decyzji, skoro podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2009 r. nie odsłonięto ziemi w celu zbadania, czy inwestor w istocie przystąpił samowolnie do budowy basenu, jak tego domagała się skarżąca. Organ podczas oględzin wskazał tylko, że nie stwierdzono wybudowania krytego basenu na działkach, a teren na którym miał być zlokalizowany wyrównano. Niemniej, słusznie podnosi organ odwoławczy, że kwestia ta była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrok z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 205/10 ) oraz - co należy dodać - również Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 11 maja 2012r., sygn. akt. II OSK 340/ 11), a ocena prawna dokonana w ww. wyrokach ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że orzeczenie prawomocne - a takim jest powołany wyrok NSA i WSA, wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, o czy stanowi art. 170 p.p.s.a. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w powołanym przepisie w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok WSA w Bydgoszczy, I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 365). W związku z powyższym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest poglądem wyrażonym w ww. wyroku z dnia 30 września 2010 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaniechano prac związanych z budową basenu, a teren został przywrócony do stanu poprzedniego (na dzień wydawania decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2010 r.) oraz stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie samowolnej budowy krytego basenu było słuszne, z uwagi na brak prowadzenia robót budowlanych i brak samowolnie realizowanego obiektu budowlanego. Sąd przyjął, że fakt, iż obecnie w tym miejscu został wybudowany basen sprawia, że nie ma możliwości zweryfikowania zarzutów skarżącej, iż podczas oględzin poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji doszło do "ukrycia" samowolnie realizowanego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając to stanowisko podkreślił, że powyższego w żadnym wypadku nie może zmienić materiał fotograficzny dołączony do skargi oraz skargi kasacyjnej, datowany począwszy od 15 kwietnia 2010 r., gdyż po ostatecznym umorzeniu postępowania, co nastąpiło decyzją z dnia [...] marca 2010 r. inwestor decyzją z dnia [...] marca 2010 r., uzyskał pozwolenie na budowę basenu i inwestycję tę zrealizował. Tak więc, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co do braku istnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało ocenić jako prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.