VII SA/Wa 523/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A W na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2011 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną odmowę wydania oświadczenia, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A W kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Generalna Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (...) pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. znak: (...) w odpowiedzi na wniosek A W z dnia (...) maja 2011 r. w sprawie wydania oświadczenia zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego o możliwości połączenia działek nr (...) i (...) w m. (...) z drogą publiczną - krajową nr (...) poprzez istniejący zjazd na działkę nr (...) stanowiącą drogę wewnętrzną (będącą w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa (...) celem zapewniania dojazdu do projektowanej zabudowy zagrodowej, Oddział w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej nr (...) z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na działkę nr (...) stanowiącą drogę niepubliczną (leśną) celem dojazdu do projektowanej zabudowy zagrodowej na działkach nr (...) i (...) w (...). 2. W uzasadnieniu pisma organ podał, że działki nr (...) i (...) w m. (...) winny posiadać dostęp do drogi publicznej - powiatowej nr (...) i dalej poprzez drogę wewnętrzną (...) zgodnie z załącznikiem mapowym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) obejmującego obszar wsi (...), zatwierdzonego Uchwałą nr (...) Rady Gminy (...) z 30 marca 2011 r. Podkreślono, że nie jest dopuszczalna możliwość wykorzystywania istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na działkę nr (...) w sposób inny niż dotychczasowy, tj. jako dojazd do lasu. Istniejący zjazd nie jest bowiem zjazdem ogólnodostępnym. Wjazd na drogę leśną jest zagrodzony szlabanem, otwieranym wyłącznie przez służby leśne utrzymujące ten las. Z przesłanej do akt kserokopii Postanowienia Sądu Rejonowego w (...) Wydział I Cywilny, sygn. akt (...) z dnia 19 stycznia 2011 r., w którym to Sąd ustanowił na działce nr (...) służebność drogi koniecznej do działek wnioskodawcy nr (...) i (...), nie wynika, aby ustalona służebność drogowa dotyczyła kwestii włączenia przedmiotowej drogi koniecznej na działce nr (...) do drogi krajowej nr (...). Zaznaczono, że organ nie neguje postanowienia Sądu i dokonanych ustaleń dotyczących korzystania z drogi koniecznej (działka nr (...)), niemniej jednak nie wyraża zgody, aby dojazd do planowanej przez wnioskodawcę zabudowy zagrodowej odbywał się z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego o ograniczonej dostępności na działkę nr (...) w m. (...). Ponadto odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy, jakoby droga konieczna miała charakter drogi publicznej organ poinformował, że twierdzenie to nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) połączenie dróg publicznych zapewnia skrzyżowanie, odpowiednio oznakowane. W przedmiotowym przypadku natomiast, nieruchomość o nr (...) (droga konieczna) posiada włączenie do drogi krajowej nr (...) poprzez zjazd indywidualny, a zatem nie można utożsamiać tej drogi koniecznej z drogę publiczną. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zarówno wsi (...) jak i (...). W żadnych z tych planów nie ujęto działki nr (...) jako drogi posiadającej włączenie do drogi krajowej. 3. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność z zakresu administracji publicznej – pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożył A W. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie złożenia przez zarządcę drogi oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącego, poprzez ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w (...) z dnia 19 stycznia 2011 sygn. akt (...) drogę konieczną z drogą publiczną - drogę krajową nr (...) (...) w miejscowości (...) poprzez istniejący zjazd, podczas gdy spełnione są ku temu wszelkie warunki faktyczne i prawne; - art. 6, art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezprawnej odmowie złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącego z drogą publiczną w sytuacji gdy Sąd Rejonowy w (...) postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 sygn. akt (...) poprzez takie połączenie przyznał skarżącemu prawo do drogi koniecznej; - art. 9 kpa poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku pouczenia skarżącego - w ramach zaskarżonej czynności - o przysługujących mu środkach zaskarżenia – - wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności, o uznanie w trybie art. 146 § 2 ppsa obowiązku organu polegającego na konieczności niezwłocznego złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącego, poprzez ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego (...) z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt (...) drogę konieczną z drogą publiczną – drogę krajową nr (...) (...) w miejscowości (...) poprzez istniejący zjazd lub uznanie uprawnienia skarżącego w tym zakresie. 2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział (...) pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. w odpowiedzi na wniosek A W z dnia (...) maja 2011 r. odmówiła wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej nr (...) z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na działkę nr (...) stanowiącą drogę niepubliczną (leśną) celem dojazdu do projektowanej zabudowy zagrodowej na działkach nr (...) i (...) w (...). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie I OSK 1524/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/WA 2351/11 oddalający skargę A W na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 190 zd. 1 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelnego Sąd Administracyjny. 3. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. I OSK 1524/12, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku A W o wydanie oświadczenia zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) o możliwości połączenia działek nr (...) i (...) w miejscowości (...) z drogą publiczną nr (...) poprzez istniejący zjazd na działkę nr (...) celem zapewnienia dojazdu do projektowanej zabudowy zagrodowej. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać m.in. oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 34 ust. 4 ustawy prawo budowlane, lecz przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji bada m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Ich brak uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane, dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Aby inwestor mógł uzyskać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego powinien uzyskać oświadczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o możliwości połączenia jego działek z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd. Wniosek A W ma więc oparcie w przepisach prawa. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że A W posiada działki budowlane niemające bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Postanowieniem Sądu Rejonowego w (...) z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt (...) Sąd ten obciążył nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...), będącą własnością Skarbu Państwa, służebnością drogi koniecznej na rzecz właściciela działek nr (...),(...), obecnie jest nim j W. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 kc jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właściciela gruntu sąsiedniego ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Brak dostępu do drogi publicznej spowodował, że A W wystąpił z wnioskiem o ustanowienie stosownej służebności. Zgodnie z treścią art. 365 § 1 kpc orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno organy administracji publicznej jak i sądy są związane postanowieniem Sądu Rejonowego w (...) z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt (...), o ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Wyznaczenie drogi koniecznej zapewniającej działkom nr (...) i (...) dostęp do drogi publicznej, oznacza równocześnie konieczność korzystania z istniejącego zjazdu z drogi nr (...) . Uniemożliwienie skarżącemu korzystania ze zjazdu jest równoznaczne z negowaniem przyznanej skarżącemu możliwości korzystania z drogi konicznej. Należy bowiem zauważyć, że skoro celem drogi koniecznej jest dostęp nieruchomości władnącej do drogi publicznej, to musi to oznaczać możliwość korzystania także z istniejącego zjazdu. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w § 3 pkt 12 przewiduje zaś, że przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że po ustanowieniu drogi koniecznej, sporny zjazd stał się dla właściciela działek nr (...) i (...) bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej, z którego to zjazdu skarżący może swobodnie korzystać. Celem bowiem zjazdu jest umożliwienie danej osobie dostępu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej. Argumentacja organu, że istniejący zjazd nie jest zjazdem ogólnodostępnym, gdyż jest zagrodzony szlabanem i otwieranym wyłącznie przez służby leśne utrzymujące ten las, jest nieuzasadniona. Przywołane już rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, definiuje w § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 pojęcie zjazdu publicznego i indywidualnego. Zjazd indywidualny jest to zjazd do określonego przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w momencie ustanowienia drogi koniecznej, uprawnienie do korzystania z tego zjazdy zaczęło przysługiwać również skarżącemu. Argumenty organu, że dostęp osób trzecich do zjazdu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa na drodze są niepoparte żadnymi dowodami. Nie może w związku z tym odnieść zamierzonego skutku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wydanego w sprawie niniejszej, organ winien wydać oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. B ustawy Prawo budowlane. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w sentencji.