VII SA/Wa 524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia J. R. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek J. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w N., oraz zobowiązującego J. R. do przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w ww. budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył w niniejszej sprawie J. R., we wniosku zaś wskazał, że stwierdzeni nieważności ma dotyczyć jedynie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...]. Następnie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 528/09 oddalił skargę J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i przedstawienia ekspertyzy. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. stanowi fakt, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu odwoławczego oraz że sprawa była już badana przez sąd administracyjny który skargę oddalił. Organ wskazał, że Wydanie postanowienia przez organ drugiej instancji powoduje, że postanowienie organu pierwszej instancji pozbawione zostaje samodzielnego bytu prawnego. Funkcjonuje ono w obrocie prawnym dlatego, że utrzymał je w mocy organ drugiej instancji. Postanowieniem rozstrzygającym sprawę merytorycznie co do istoty jest postanowienie organu drugiej instancji i tylko to postanowienie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być postanowienie I instancji, jeżeli zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem organu drugiej instancji. Organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie można potraktować wniosku J. R. z dnia [...] listopada 2013 r. jako dotyczącego ostatecznego postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]. Nie ma wątpliwości co do tego, że wniosek J. R. dotyczy wyłącznie postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyraźnie bowiem zastrzegł, żeby nie uznawać jego wniosku jako dotyczącego postanowienia organu drugiej instancji. Objęcie wnioskiem wyłącznie postanowienia PINB w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dodatkowo organ wskazał, że ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] było już przedmiotem złożonego przez J. R. wniosku o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/12 oddalił skargę J. R. na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że nie znalazł podstaw do wyłączenia organu wojewódzkiego, na czele którego stoi J. G., nie istnieją bowiem okoliczności co do jego bezstronności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. złożył J. R. wnosząc o jego uchylenie oraz unieważnienie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. W skardze skarżący podkreślił, że z zaskarżonym postanowieniem nie sposób się zgodzić, według skarżącego organ powiatowy niesłusznie wstrzymał prowadzenie remontu jego domu i bez wskazania podstawy prawnej zobligował skarżącego do dostarczenia ekspertyzy technicznej, zaś ekspertyza wykazała, że dom nie stwarza żadnego zagrożenia i nie zostały wykonane żadne roboty poza zgłoszeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wydane w przedmiocie odmowy, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, które na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymało prowadzone roboty budowlane i zobowiązało J. R. do przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Wskazać zatem trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] nakładającego na skarżącego obowiązek wstrzymania prowadzonych robót i dostarczenia ekspertyzy. Bezspornym w sprawie jest, że powyższe postanowienie organu powiatowego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest postanowieniem organu pierwszej instancji, które następnie, po rozpatrzeniu zażalenia J. R., zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...]. W sprawie niesporne jest także, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 528/09 oddalił skargę J. R. A zatem postanowienie organu drugiej instancji nadal pozostaje w obrocie prawnym. Nikt również nie zakwestionował wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 528/09, który stał się prawomocny. Kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu jest fakt, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wyraźnie zaznaczył, że chodzi mu jedynie o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] nakładającego na skarżącego obowiązek wstrzymania prowadzonych robót i dostarczenia ekspertyzy, a zatem postanowienia organu pierwszej instancji. Za organem stwierdzić zatem należy, że wydanie postanowienia przez organ drugiej instancji powoduje, że postanowienie organu pierwszej instancji pozbawione zostaje samodzielnego bytu prawnego, a zatem nie może być samodzielnie zaskarżane, i nie może być również objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że fakt pozostawania w obrocie prawnym postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] stanowi przeszkodę przedmiotową (formalną) do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Postanowieniem rozstrzygającym sprawę merytorycznie co do istoty jest postanowienie organu drugiej instancji i tylko to postanowienie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jak również przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że w niniejszej sprawie postanowienie organu drugiej instancji zapadłe w postępowaniu zwykłym, tj. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. było już badane przez sąd administracyjny, który skargę na to postanowienie oddalił. Reasumując, prawidłowo organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie można potraktować wniosku J. R. z dnia [...] listopada 2013 r. jako dotyczącego ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...]. Wniosek J. R. dotyczy wyłącznie postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyraźnie zastrzegł, żeby nie uznawać jego wniosku jako dotyczącego postanowienia organu drugiej instancji. Objęcie zaś wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie P. WINB z dnia [...] czerwca 2009 r., stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dodatkowo należy mieć na względzie, że również ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] było przedmiotem odrębnie złożonego przez J. R. wniosku o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zaś postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/12 oddalił skargę J. R. na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. Konkludując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w sytuacji gdy zachodzi przeszkoda formalna do jego wszczęcia. Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu drugiej instancji, stanowi taką przeszkodę. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w wyroku.