VII SA/Wa 530/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy budynku garażu samochodowego będącego własnością J. K. nałożył na J. K. obowiązek wykonania pod nadzorem osoby do tego uprawnionej w budynku garażu samochodowego położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] [...] w K., robót budowlanych, polegających na: 1. rozebraniu istniejącego pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo-cementowych, rozebraniu belek stalowych konstrukcji dachu, wykonaniu od strony północnej ściany konstrukcyjnej, wykonaniu konstrukcji dachu wraz z jej pokryciem blachą trapezową i obróbkami blacharskimi, montażu rynny i rury spustowej w celu odprowadzenia wód opadowych na teren własnej działki oraz montażu wentylacyjnego kominka dachowego, tynkowaniu i malowaniu nowopowstałej ściany, wykonaniu nawiewu i wywiewu w drzwiach garażowych, w celu doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 31.08.2007 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek wykonania poszczególnych robót budowlanych wymienionych w sentencji kwestionowanej decyzji oparto o "Orzeczenie techniczne dot. wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia do użytkowania garażu samochodowego na działce nr [...] w K.", opracowane przez K. K. Orzeczenie to zawiera szczegółowy zakres robót budowlanych, które należy wykonać, aby przedmiotowy garaż doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. Organ podkreślił, że wnioskodawca sam przedłożył powyższe orzeczenie organowi nadzoru budowlanego, który rozpatrując sprawę uwzględnił wskazane w tym orzeczeniu konieczne do wykonania roboty budowlane, warunkujące doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zatem trudno się zgodzić ze stroną, że po wykonaniu jedynie części tych robót inwestor stwierdził ich dalsze wykonywanie za niewykonalne. W związku z powyższym organ uznał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. S. oraz J. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie punktów: 1, 2 i 4 sentencji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ze złożonej przy piśmie z dnia 8 października 2007 r. "Opinii uzupełniającej do orzeczenia technicznego dotyczącego wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia do użytkowania garażu samochodowego na działce nr [...]" wynika, iż niemożliwa jest zmiana nachylenia połaci dachu, co powoduje, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. w zakresie pkt 1, 2 i 4 jest niewykonalna i niezbędne było stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1279/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w części, lecz nie uzasadnił, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. swojego rozstrzygnięcia i nie wykazał przyczyn z powodu których uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w części niewykonalna. Samo powołanie się na określoną opinię biegłego w sprawie, nie zwalnia organu od obowiązku weryfikacji tej opinii wykazania kwalifikowanej wady decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po powtórnym rozpatrzeniu odwołania I. S. oraz J. K., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ stopnia wojewódzkiego w decyzji z dnia [...] maja 2008 r., że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ dodał, że o niewykonalności można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu wydania decyzji oraz istnieją w dalszym ciągu. Natomiast przeszkodą taką nie są trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu decyzji, jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji i osób zainteresowanych co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, że dopiero po wykonaniu części robót budowlanych wymienionych w pkt 3 i 5 można było zapoznać się dokładnie ze stanem technicznym budynku i okazało się że spełnia wymogi Prawa budowlanego. Natomiast niemożliwe jest wykonanie robót budowlanych wymienionych w pkt 1, 2 i 4 związanych ze zamianą kąta nachylenia połaci dachowej, ponieważ garaż znajduje się w zabudowie szeregowej konieczna w celu wykonania tych robót byłaby ingerencja we wspólne elementy konstrukcyjne położonych boksów garażowych. Powyższe, zdaniem skarżącego, przesądza o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w stosunku do robót budowlanych określonych w pkt 1, 2 i 4. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Każde postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zgodnie z jednolitym kierunkiem orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek : przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008r. sygn.akt VII SA/Wa 1279/08, w którym to wyroku Sąd wskazał, iż "...nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5, jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa." Z uwagi na to, iż od daty wyroku nie zaszły okoliczności, które wyłączałyby związanie Sądu wynikające z art. 153 p.p.s.a., pogląd ten wiąże Sąd orzekający w tej sprawie. Przedmiotem oceny organów w postępowaniu nieważnościowym była decyzja wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.) nakładająca na J. K. obowiązek wykonania w budynku garażowym szeregu prac mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa. Jak wynika z ustaleń organu zawartych w aktach sprawy budynek powstał w 1984 r. w warunkach samowoli budowlanej, zaś organ we wcześniejszym postępowaniu wykluczył konieczność stosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r., obecnie obowiązującej, do legalizacji budynku stosowany powinien być tryb określony m.in. w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Stanowi on, iż wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Na podstawie tego przepisu organ może nałożyć na inwestora wykonanie określonych czynności faktycznych, których rezultatem winien być prawidłowy, zgodny z przepisami prawa budowlanego, obiekt budowlany. Z powyższego wynika, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakładając na inwestora szereg obowiązków związanych z przeróbką obiektu nie wykroczył poza dyspozycję przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Niewątpliwie zamieszczone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r. nakazane czynności mieszczą się w granicach zakreślonych powyższym przepisem. Ponadto o niewykonalności decyzji można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu wydania decyzji oraz istnieją w dalszym ciągu. Przeszkodą taką nie są trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu decyzji, jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji i osób zainteresowanych. Ustanowienie w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zasady ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może być uznane za przyczynę niewykonalności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986/1/12). Zasada ta bowiem w niektórych przypadkach nakazuje uzyskanie zgody osób trzecich na prowadzenie określonych robót budowlanych. Uznanie, że negatywne nastawienie osób trzecich do danego zamierzenia inwestycyjnego i związany z tym brak zgody tych osób, przesądza o niewykonalności aktu administracyjnego byłoby sprzeczne z ratio legis wprowadzenia zasady ochrony osób trzecich. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007r. nie narusza prawa i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę oddalił.