VII SA/Wa 530/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego " C." Sp. z o.o. we W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala W związku ze wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 159 § 1 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, wstrzymał na wniosek E. i B. K. wykonanie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlanemu "C." Sp. z o.o. z siedzibą we W., zw. dalej Spółką pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...],[...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. K. w J.. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie do organu II instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi E. i B. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa1147/08 uchylił ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność oceny wniosku o wstrzymanie decyzji przez organ administracji przez pryzmat całości akt, w tym projektu budowlanego z odniesieniem nie tylko do planu zagospodarowania działki, ale również do całości projektu oraz ustalenia, czy przebieg przyłączy gazowego, wodociągowego i energetycznego dotyczy działek skarżących i przewiduje wpięcie do sieci stanowiących ich własność. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wstrzymujące wykonanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ zaznaczył, że analiza projektu zagospodarowania terenu oraz map pokazujących przebieg infrastruktury technicznej dla spornej inwestycji wskazuje, że część sieci kanalizacyjno-wodociągowej oraz gazowej , została zaprojektowana na działkach nr [...] i [...], stanowiących własność E. i B. K. Ponadto zaznaczono, że z legendy projektu zagospodarowania terenu, sieci istniejące, do których zostało zaprojektowane podłączenie infrastruktury technicznej przedmiotowej inwestycji, znajdują się częściowo na działkach skarżących. Tym samym, organ uznał, że skarżący posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a zatem mogli skutecznie wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Organ odwoławczy przytoczył, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił też, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] r. o pozwoleniu na budowę, została zlokalizowana na działkach [...],[...], [...],[...],[...] i [...], przy ulicy K. w J.. Obszar ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej J. z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], został oznaczony symbolem 2M. Organ wskazał, że z § 1 ust. 5 pkt 1 i § 5 pkt 1 powyższej uchwały wynika, że obszar oznaczony symbolem 2M, stanowią tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego-zainwestowane. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, obowiązujące i orientacyjne są obowiązującymi ustaleniami planu. Z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przez działkę nr [...] stanowiącą własność inwestora przebiega teren wydzielony liniami rozgraniczającymi orientacyjnymi, stanowiącymi obowiązujące ustalenia ww. planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przeznaczony na urządzenie ulicy. W ocenie organu odwoławczego, powyższe wskazuje na istnienie prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na ww. postanowienie złożyła Spółka reprezentowana przez radcę prawnego M. N., wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Wniesiono również o wstrzymanie wykonanie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że B. i E. K. posiadali w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] dz. nr [...] w J., przymiot strony, - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że projekt budowlany przedmiotowego budynku jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, organ potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 czerwca 2010 r. oddalił wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zaś zażalenie Spółki na ww. postanowienie. Dodać też trzeba, że równolegle toczyła się sprawa o stwierdzenie nieważności wspomnianego wyżej pozwolenia na budowę, w której Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...], natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Decyzję GINB wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/08 uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Od tego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną którą oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1628/09. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy miał obowiązek ocenić, czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany była niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ wymaga tego art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a nadto wyraził pogląd, że w przypadku ewentualnej niezgodności pozwolenia na budowę z przepisem prawa miejscowego kwestia interesu prawnego wnioskodawców ma drugorzędne znaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Na wstępie wskazać należy, że granice niniejszej sprawy wyznacza przedmiot i podstawy prawne zaskarżonego aktu, którym jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydane w związku ze wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a także to, że decyzją stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę objęto niezgodność tego pozwolenia z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Taką też podstawę prawną przyjął kontrolowany obecnie przez Sąd akt administracyjny. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu organ administracji, do którego wpływa wniosek o unieważnienie decyzji powinien, albo na wniosek strony, lub też z własnej inicjatywy wydać wspomniane postanowienie, jeżeli dostrzega prawdopodobieństwo zaistnienia w decyzji stanowiącej przedmiot wniosku, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność ta podlega ocenie organu, niezależnie od tego, czy wnioskodawca uprawdopodobnił (wskazał), że wada taka ma miejsce. Już w chwili wpływu wniosku obowiązkiem organu jest dokonanie analizy okoliczności sprawy pod kątem ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, albowiem możliwość wystąpienia kwalifikowanej wady nieważności decyzji powoduje konieczność ograniczenia ewentualnych negatywnych skutków tej decyzji. Z tego względu nawet jeszcze przed rozstrzygnięciem wstępnych zagadnień formalnych związanych z oceną przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, dostrzeżenie przez organ prowadzący to postępowanie prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności może, a w niektórych przypadkach powinno prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 159 § 1 k.p.a. Jeśli bowiem organ negatywnie rozstrzygnie wniosek, ze względu na niewskazanie interesu prawnego wnioskodawcy, to dostrzegając wadę opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. i tak ma obowiązek wszcząć takie postępowanie z urzędu. Z tego też względu rozważenie konieczności wydania postanowienia wstrzymującego, niezależnie od woli wnioskodawcy, jest obowiązkiem organu, z treści zaś cytowanego przepisu wynika, że działanie takie może nastąpić z urzędu. (Por. rozważania na ten temat zawarte w Komentarzu do k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel Andrzej, LEX 2010) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ prawidłowo ocenił, że prawdopodobieństwo wystąpienia wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. miało miejsce, wydając zaś zaskarżone postanowienie organ wskazał na nie, wypełnił zatem obowiązki proceduralne i materialne wynikające z treści art. 159 § 1 k.p.a. Dla oceny legalności wydanego postanowienia nie ma wprawdzie znaczenia, czy prawdopodobieństwo występowało w stopniu znacznym, czy znikomym, a także, czy okoliczności sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przesądzały, czy też nie przesądzały w ostateczności o wystąpieniu wad z art. 156 § 1 k.p.a. Godzi się jednak zauważyć, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie był związany opisanym już wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa1147/08, co do zakresu okoliczności podlegających ocenom tego organu w kontekście zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. Podkreślić też należy, że toczące się już od kilku lat postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę było przedmiotem ocen zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1628/09. W ocenie Sądu nie może zatem budzić wątpliwości, że dokonana przez organ w kontrolowanym postanowieniu ocena prawdopodobieństwa wstąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. była prawidłowa. Uwzględniając to co powiedziano wyżej, zarzuty skargi okazały się chybione, szczególnie, że - jak już powiedziano wyżej - zarówno podnoszona ocena stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia wady z art. 156 § 1 k.p.a., jak i przymiotu strony wnioskodawcy, również w świetle ocen wyrażonych w wyroku NSA, sygn. akt II OSK 1628/09, nie zostały skutecznie podważone w skardze na postanowienie, a o ich materialnoprawnej trafności zadecyduje dopiero ostatecznie wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.