VII SA/Wa 532/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) listopada 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego na działce nr ew. (...) z obrębu (...)- uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dalej Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na wniosek inwestora – (...) Prezydent (...) decyzją z dnia (...) listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego na działce nr ew. (...). Odwołanie od ww. decyzji wniósł (...). Wniósł o uchylenie decyzji podnosząc, że decyzja o udzieleniu pozwolenia została wydana na podstawie decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy, przeniesionej decyzją nr (...) z dnia (...) września 2012 r. na rzecz inwestorów. W decyzji nr (...) określono warunki zagospodarowania terenu i jego zabudowy na działce nr (...), które zostały przyjęte przez inwestorów. Przed przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy, decyzją nr (...) nastąpił podział działki nr (...) na dwie działki o numerach ew. (...) Z treści tej decyzji wynika, że celem podziału jest wydzielenie projektowanej działki nr (...) leżącej w projektowanej linii rozgraniczającej (...). Skarżący podniósł, że wszystkie załączone do wniosku o pozwolenie na budowę dokumenty zostały w tej sytuacji uzyskane na podstawie warunków zabudowy ustalonej dla działki nr (...) a nie działki inwestycyjnej nr (...). Wskazał, że skoro decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała podziału działki nr (...), to z chwilą wydania decyzji o podziale tej działki, decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazał na treść art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zgodnie z którym podział działki może nastąpić wyłącznie, gdy taki podział jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał ponadto, że z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że pozwolenie obejmuje działkę nr (...), podczas gdy po podziale tylko działka nr (...) znajduje się bezpośrednio przy (...). Zarzucił, że organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie innej inwestycji niż pierwotnie została zakładana przez Zarząd Mienia (...)., co w ocenie odwołującego się stanowi podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo wskazał, że nie została zachowana dopuszczalna zabudowa działki, która zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wynosi maksymalnie 33% oraz dopuszczalna wysokość budynku, wskazał również na różnice w ilości miejsc parkingowych wskazanych w dokumentacji i w rysunkach sytuacyjnych. Odwołujący odniósł się również do usytuowania inwestycji w odniesieniu do działek sąsiednich, tj. działki nr (...) stosownie do treści § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda (...)i uznał na wstępie, że zatwierdzony decyzją Prezydenta (...) Warszawy z dnia (...) listopada 2014 r. projekt budowlany pozostaje niespójny z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazał, że analiza załączonej do wniosku dokumentacji wykazała, że zakresem opracowania objęta jest budowa przyłączy, zjazdu na ulicę (...), miejsc postojowych oraz likwidacja lub przełożenie fragmentu sieci, podczas gdy wniosek o pozwolenie na budowę z dnia (...) września 2014 r. obejmuje wyłącznie budowę budynku biurowo-usługowego. W dalszej kolejności organ wskazał, że w treści opisu mapy do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu, nie oznaczono granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji, tym samym został naruszony § 81 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572). Organ odwoławczy wskazał, że w powyższych przypadkach organ I instancji powinien zastosować przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z naruszonymi przepisami prawa. Wojewoda zwrócił uwagę na brak opisu planowanych miejsc parkingowych w legendzie do projektu zagospodarowania terenu. Wskazał, że wymiary i odległość od istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, granic działek oraz od zabudowy na własnej nieruchomości nie zostały naniesione na projekt zagospodarowania terenu. Odniósł się również do powierzchni biologicznie czynnej, którą ma stanowić betonowa płyta ażurowa, powołał się na orzecznictwo w zakresie możliwości zaliczenia płyty ażurowej do powierzchni biologicznie czynnej. Organ zwrócił ponadto uwagę na brak zwymiarowania odległości planowanego śmietnika od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granic działki, co uniemożliwia zbadanie zgodności warunków technicznych określonych w § rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Następnym uchybieniem na które zwrócił organ odwoławczy było brak ustalenia ilości kondygnacji i sprawdzenia projektu co do zgodności ilości kondygnacji z decyzją o warunkach zabudowy. W konkluzji Wojewoda (...) stwierdził, że wobec naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że inwestor posiada (przeniesioną na jego rzecz) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza spełnienie wymogu ustawowego wskazanego w art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 34 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca organ administracji architektoniczno-budowlany. Parametry zabudowy terenu zostały określone procentowo w stosunku do wielkości terenu inwestycji i zostały odpowiednio dostosowane do realizacji inwestycji na działce nr ew. (...). Wskutek podziału nieruchomości nie zmieniło się przeznaczenie terenu, na którym realizowana jest inwestycja, w dalszym ciągu jest to działka budowlana niezabudowana (użytek Bp). Organ uznał, że brak jest podstaw aby stwierdzić , że projekt budowlany został wykonany w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. Zauważył, że warunki przyłączenia sieci, uzgodnienia dot. budowy zjazdu, odprowadzania wód opadowych, obsługi komunikacyjnej, opinia geotechniczna zostały wydane dla działki nr (...). Nie podzielił zarzutu przekroczenia przez inwestorów maksymalnej wysokości zabudowy. Wskazał, że w decyzji maksymalną wysokość określono ok. 9 m nad poziom terenu, tj. 119,3 nad poziom morza. Z projektu budowlanego wynika, że wysokość projektowanego budynku wynosi 9,29 m, więc jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Nie podzielił również zarzutu odnośnie zachowania odległości od granicy z działkami sąsiednimi oraz miejsc parkingowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył (...) wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy wskazując : art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym nie wyjaśnienia, czy zastosowanie warunków zabudowy wydanych dla działki nr (...) daje podstawę do wydania pozwolenia na budowę dla działki (...) powstałej po podziale działki nr (...), na którą wydano warunki zabudowy. W uzasadnieniu skargi wykazywano, że decyzja o warunkach zabudowy działki nr (...) nie mogła stanowić podstawy do wydania pozwolenia dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr (...) powstałej po podziale tej pierwszej. Zwracał uwagę na położenie budynku i jego gabaryty różniące się od pierwotnej inwestycji. Powtórzył zarzut o przekroczeniu powierzchni dopuszczonej do zabudowy wskazując brak odniesienia się organu do tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia (...) października 2015 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania uzasadniając go prowadzonym postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn.. akt IV SA/Wa 1345/15 w przedmiocie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta (...) nr (...) zatwierdzającej podział działki nr (...) oraz prowadzonym postępowaniem przed SKO w (...) w przedmiocie zażalenia na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na rozprawie, w dniu 12 listopada 2015 r. Sąd wniosek o zawieszenie postępowania oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy bowiem, co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić na nowo dokonując oceny wniosku o pozwolenie na budowę zarówno pod względem wymogów formalnych jak i oceny merytorycznej projektu budowlanego. Wojewoda szczegółowo wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę i dlaczego uważa że należy jeszcze raz ocenić projekt budowlany i ew. zastosować tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. . Sąd zauważa przy tym, że stanowisko organu odwoławczego odnośnie stwierdzenia, że organ ten "w zakresie sprawdzeń projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy" nie znalazł sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy nie jest wiążące i nie zwalnia organu I instancji do zbadania zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego kwestionującego możliwość wydania pozwolenia w sytuacji, gdy została podzielona działka, na którą wydano warunki zabudowy, Sąd nie podziela tego zarzutu. W ocenie Sądu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na nieruchomości, która została następnie podzielona na dwie działki, nie powoduje utraty bytu prawnego tej decyzji dla inwestycji realizowanej na części działki, zwłaszcza w sytuacji gdy druga podzielona działka przestała być już działką budowlaną. Organ administracji wydaje w ramach przysługujących mu uprawnień decyzję o warunkach zabudowy, określając w niej wyłącznie warunki, na jakich dana inwestycja może być realizowana na wskazanej we wniosku o jej wydanie nieruchomości. Dopiero w oparciu o tę decyzję w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości właściwy organ administracji ocenia, czy istnieje możliwość dokonania podziału nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zostały wydane zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i następnie decyzja o podziale nieruchomości. Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego będzie sprawdzenie, czy dla inwestycji zaprojektowanej na podzielonej działce zostały zachowane odpowiednio warunki zabudowy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody (...), którą uchylono decyzję Prezydenta (...)z dnia (...) listopada 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji odpowiada prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. wniosek o zawieszenie postepowania działał na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W literaturze dotyczącej tego zagadnienia przyjęto stanowisko, iż regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Zakamycze 2005, s. 301-303). Postępowania, na które wskazał skarżący mają wprawdzie związek z postepowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją, ale wynik tych postępowań nie pozostaje w stosunku zależności z wynikiem postępowania prowadzonego w sprawie niniejszej w taki sposób, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.